Hvernig tryggjum við varnir Íslands á 21. öld?
Reykjavík, 11 .mars 2003
Hvernig tryggjum við varnir Íslands á 21. öld?
Ávarp Halldórs Ásgrímssonar, utanríkisráðherra,
á fundi Samtaka um vestræna samvinnu - Varðbergs
Ég vil byrja á því að þakka Samtökum um vestræna samvinnu - Varðbergi fyrir að boða til þessa fundar og fyrir að bjóða mér að hefja umræðuna. Sem endranær setja skipuleggjendur á þessum vettvangi markið hátt og spyrja: "Hvernig tryggjum við varnir Íslands á 21. öld ?".Ávarp Halldórs Ásgrímssonar, utanríkisráðherra,
á fundi Samtaka um vestræna samvinnu - Varðbergs
Tímabær spurning en ekki ný
Þetta er hvort tveggja athyglisverð og tímabær spurning í ljósi örra breytinga á öryggisumhverfi Íslendinga á undanförnum árum. Svipuð spurning hefur reyndar heyrst áður á ólíkum tímaskeiðum Íslandssögunnar og þess skemmst að minnast að Jón Sigurðsson skrifaði árið 1843: "Það setja sumir fyrir sig, að landið hafi engar varnir, og megi því svo fara að útlendar þjóðir veiti Íslendingum yfirgang og ofríki, segja þeir og slíkt hafa sannast á miðöldunum á Íslandi og beri enn við á sumum stöðum í Noregi. Því verður ekki neitað, að það er hinn mesti galli, að engar varnir eru í landinu, en það er auðsætt, að engin ástæða er til að neita verslunarfrelsinu þess vegna, heldur einmitt til hins, að bæta sem fyrst úr þessum galla til þess að geta notið frelsisins því óhultar" (Vilhjálmur Gíslason: Jón Sigurðsson í ræðu og riti). Tilvitnanir af þessu tagi endurspegla að trúverðugar landvarnir hafa lengi verið taldar forsenda öryggis og efnahagslegrar velmegunar. Það breytist ekki á 21. öldinni.
Nýjar ógnir
Hlutleysisstefna margra Evrópuríkja, þ.m.t. Íslands, beið skipbrot í upphafi síðari heimsstyrjaldar. Ábyrgir íslenskir stjórnmálamenn vissu að fenginni reynslu að þetta var ekki lengur raunhæfur valkostur fyrir ungt lýðveldi fámennrar og vopnlausrar þjóðar, auk þess sem þeim rann blóðið til skyldunnar þar sem samstaða vestrænna lýðræðisríkja var annars vegar. Ákvarðanirnar um aðild að Atlantshafsbandalaginu og gerð tvíhliða varnarsamnings við Bandaríkin voru rökréttar og forsjálar miðað við aðstæður á Íslandi og þróun alþjóðamála á síðari helmingi liðinnar aldar.
Tæpum fimmtíu árum síðar, að kalda stríðinu loknu, hefur okkur Íslendingum fjölgað um tæpan helming, við höfum náð efnahagslegri velmegun og erum orðnir þróttmiklir þátttakendur í samfélagi þjóðanna. Atlantshafsbandalagið endurspeglar breyttar aðstæður í Evrópu og nær senn til 26 ríkja. Um leið hefur framkvæmd tvíhliða varnarsamningsins verið löguð að þróun evrópskra öryggismála með viðhaldi lágmarksvarnarviðbúnaðar hér á landi.
Lok kalda stríðsins leystu Evrópu úr viðjum ógnarjafnvægisins en rúmum áratug síðar hafa flest Evrópuríki verið óþyrmilega minnt á að það jafngildir ekki fyrirhafnarlausum friði og öryggi. Í stað ógna frá skilgreindum ríkjum eða bandalögum þar sem hægt var að gera stjórnvöld ábyrg gjörða sinna hefur tekið við hættan á mannskæðum árásum fámennra öfgahópa jafnvel með gereyðingarvopnum. Slíkir hópar geta af minnsta tilefni reynt að kúga lýðræðisríki með hótunum um blóðsúthellingar eða eyðileggingu. Þrátt fyrir þá öryggiskennd sem hefur skapast í stöðugleika undanfarinna ára er ekkert gefið í evrópskum öryggismálum og nauðsyn landvarna ekki minni en áður.
Virk þátttaka í alþjóðlegu starfi
En hvernig tryggjum við þá varnir Íslands á 21. öldinni ? Skilgreining öryggishugtaksins hefur einnig tekið breytingum í tímans rás og er orðin mun víðari heldur en áður var. Því má segja að um ófyrirsjáanlega framtíð verði ein af grundvallarskyldum íslenskra stjórnvalda að standa vörð um lýðræðislegt mannlíf og blómlegt atvinnulíf í fullvalda ríki sem er góður og traustur nágranni á Norður-Atlantshafi. Svo víð skilgreining veldur því að hefðbundin mörk á milli innanríkismála og utanríkismála verða oft óljós, enda um sífellt meiri samþættingu að ræða í heimi hnattvæðingar.
Hvað varðar utanríkismálin sérstaklega, sem eru ytri umgjörð varnarmálanna á Íslandi, þá hlýtur utanríkisstefnan óháð ríkisstjórnum að byggjast áfram á mikilli áherslu á þátttöku í alþjóðlegu og svæðisbundnu samstarfi. Reynslan sýnir að smærri ríki hafa hlutfallslega mikil áhrif í slíku samstarfi og geta þannig betur staðið vörð um eigin hagsmuni. Það hefur á undanförnum áratugum með beinum eða óbeinum hætti stuðlað að auknu öryggi Íslands. Á hinn bóginn má aldrei gleyma að skjótt skipast veður í lofti og að það er ekkert náttúrulögmál að norðanverð Evrópa fái um alla eilífð að vera svæði friðar og stöðugleika.
Lýðræðið og hagvöxturinn í okkar heimshluta þreifst í skjóli vopna Atlantshafsbandalagsins og besta tryggingin fyrir því að komandi kynslóðir búi áfram í jákvæðu öryggisumhverfi er að hafa trúverðugan varnarviðbúnað sem neyðarúrræði í hörðum heimi. Eins og margoft hefur verið bent á leiðir lækkandi glæpatíðni ekki til þess að lögreglan sé lögð niður eða árangur í brunavörnum til þess að slökkviliðsstöðvum sé lokað.
Auknar skyldur í Atlantshafsbandalaginu
Aðildin að Atlantshafsbandalaginu verður hornsteinn íslenskrar öryggis- og varnarmálastefnu á 21. öldinni. Eins og fyrr var getið hefur bandalagið tekið miklum breytingum frá lokum kalda stríðsins og hefur nú nær öll Evrópuríki innan sinna vébanda, ýmist sem aðildarríki eða samstarfsríki. Ein meginástæða þess að fjöldi nýfrjálsra Evrópuríkja leggur höfuðáherslu á aðild að Atlantshafsbandalaginu eru sameiginlegu varnarskuldbindingarnar í 5. grein Norður-Atlantshafssamningsins. Allt frá hryðjuverkárásunum á Bandaríkin og nú nýverið vegna hugsanlegrar aðstoðar við Tyrkland, hafa heyrst efasemdarraddir um raunverulegt gildi þessara skuldbindinga og þar með um framtíð bandalagsins. Vissulega er það áhyggjuefni ef sum aðildarríki færast undan skuldbindingum á ögurstundu, en margt bendir til þess að um tímabundið frávik sé að ræða og ljóst að ný aðildarríki munu styrkja bandalagið þegar til lengri tíma er litið.
Fyrir Ísland er 5. greinin ómetanleg trygging, en svo notuð sé líking þá fylgir iðgjald öllum vátryggingum. Atlantshafsbandalagið viðurkennir vopnleysi Íslendinga og hefur um áratugaskeið metið mikils þá mikilvægu aðstöðu sem er hér á landi. Við breyttar aðstæður og í breyttu bandalagi eru breyttar væntingar um framlög í þágu heildarinnar. Ógnin getur verið fjarlæg og ófyrirsjáanleg og landvarnir, þ.á m. Íslands, geta því ekki einvörðungu miðast við ystu annes eða sker.
Grundvallarhagsmunum Íslands getur verið ógnað án þess að svo mikið sem einu skoti sé hleypt af í grennd við landið. Hverjar yrðu t.d. efnahagslegar afleiðingar þess að gereyðingarvopnum yrði beitt í Mið-Austurlöndum eða jafnvel nær í öðrum hlutum Evrópu. Það er því nauðsynlegt að viðhalda pólitísku vægi Íslands innan Atlantshafsbandalagsins með framlögum til sameiginlegra aðgerða sem eru raunhæf en jafnframt gagnleg.
Ennfremur ber Íslendingum siðferðileg skylda til að leggja af mörkum til eflingar eigin öryggis, því jafnvel fámenn og vopnlaus þjóð verður að axla einhverjar byrðar. Þótt friðarvilji sé dyggð er enginn hróður af því að ætla nágrannaþjóðum hugsanlegar fórnir, m.a. í okkar þágu, og láta eins og okkur komi það ekki við. Verkefni Íslensku friðargæslunnar í Kosóvó og fyrirheit íslenskra stjórnvalda um flugflutninga fyrir Atlantshafsbandalagið verða að skoðast í þessu samhengi.
Tvíhliða varnarsamstarfið við Bandaríkin
Tvíhliða varnarsamstarfið við Bandaríkin verður jafn mikilvægt á 21. öldinni eins og hingað til. Því veldur einfaldlega að Ísland er eina aðildarríki Atlantshafsbandalagsins sem hefur ekki eigin herafla. Aðildin að bandalaginu og sameiginlegu varnarskuldbindingarnar koma ekki í staðinn fyrir varnaviðbúnaði í landinu. Bandaríska varnarliðið annast þau skyldustörf sem heraflar annarra bandalagsríkja vinna á eigin heimaslóðum alla daga ársins. Tvíhliða varnarsamstarfið hefur verið farsælt í rúm fimmtíu ár og ósennilegt að hliðstæður finnist þar sem gistiríki og erlendur varnaraðili hafa átt jafn hnökralaus samskipti í svo langan tíma.
Framkvæmd samstarfsins byggist á varnarsamningnum frá 1951 og á sérstakri bókun Íslands og Bandaríkjanna frá árinu 1996. Bókunin dregur dám af breytingum á evrópsku öryggisumhverfi og þar var staðfestur verulegur samdráttur í varnarliðinu og komist að samkomulagi sem íslensk stjórnvöld telja ásættanlegt lágmark. Þessi framkvæmd verður augljóslega að einhverju leyti háð breytilegum aðstæðum og áherslum, en eftir stendur að varnarsamningurinn lýtur að vörnum Íslands gegn óskilgreindri ógnun og að varnarviðbúnaðurinn verður því að vera trúverðugur hvort tveggja hvað varðar fælingarmátt og varnarmátt. Framundan eru viðræður íslenskra og bandarískra stjórnvalda um nýja bókun við varnarsamninginn og þar mun af Íslands hálfu verða lögð áhersla á að varnarsamstarfið feli áfram í sér gagnkvæma hagsmuni.
ESB kemur ekki í stað Atlantshafsbandalagsins
Breytingarnar á evrópsku öryggisumhverfi hafa m.a. gert Evrópusambandinu kleift að gera mótun sameiginlegrar evrópskrar öryggis- og varnarmálastefnu að veruleika. Ljóst er að mjög skiptar skoðanir eru á meðal aðildarríkja ESB um framtíðarmarkmið og framkvæmd stefnunnar og því langt í land með að samræmi verði á milli efnahagsmáttar og hernaðarmáttar samtakanna. Á hinn bóginn má segja að mjór er mikils vísir og markvert hversu skjótt og vel hefur gengið að byggja upp nýjar öryggismálastofnanir ESB, bæði pólitískar og hernaðarlegar.
Ísland hefur takmarkað aðgengi að þessum stofnunum ásamt öðrum evrópskum aðildarríkjum Atlantshafsbandalagsins utan ESB, auk þess sem samstarf ESB og bandalagsins vex hröðum skrefum. Þótt þetta sé mikilvæg þróun fyrir öll Evrópuríki þegar til lengri tíma er litið þá kemur ESB ekki í stað Atlantshafsbandalagsins, enda engin samstaða innan ESB um sameiginlegar varnarskuldbindingar. Því er ekki um beinan valkost að ræða fyrir Íslendinga í varnarmálum. Það breytir því ekki að íslensk stjórnvöld eiga mjög náið tvíhliða samráð og samstarf við mörg evrópsk nágrannaríki á sviði varnarmála sem mun fara vaxandi á næstu árum. Sem dæmi um svæðisbundna nálgun má nefna að haldinn verður fundur norrænna varnarmálaráðherra hér á landi í september n.k. í fyrsta sinn í sögu þess vettvangs.
Framtíð Atlantshafstengslanna
Á undanförnum árum hafa verið teikn á lofti um að Atlantshafstengslin og Atlantshafsbandalagið verði í auknum mæli rammi utan um tvíhliða samskipti Bandaríkjanna og ESB. Þetta hefur verið áhyggjuefni fyrir íslensk stjórnvöld því hætt er við að bandalagsríki utan ESB lendi þá utan garðs í pólitísku samráði og samræmingu um mál sem varða Ísland miklu. Að fenginni reynslu eru slíkar áhyggjur réttmætar. Á hinn bóginn hafa íslensk stjórnvöld verið meðvituð um mikilvægi þess að Atlantshafstengslunum yrði haldið traustum innan Atlantshafsbandalagsins, þannig að þar yrði sem endranær vettvangur til samráðs og samstarfs Norður-Ameríku og Evrópu.
Þegar dregur til tíðinda í Írak er rétt að hafa í huga að Atlantshafstengslin eru ekki síður mikilvæg á 21. öldinni en áður og þar eru hagsmunirnir gagnkvæmir. Á undanförnum mánuðum hafa ýmsar gjörðir og yfirlýsingar orðið til þess að reyna á þessi tengsl sem aldrei fyrr og það er áhyggjuefni fyrir öll vestræn lýðræðisríki, ekki síst ef sigur á að vinnast í baráttunni gegn alþjóðlegri hryðjuverkastarfsemi. Í þessu samhengi er mjög viðeigandi gamla slagorðið: "Sameinaður stöndum vér - sundraðir föllum vér", því Norður-Ameríka og Evrópa geta í sameiningu lyft Grettistaki en hvor um sig getur ekki einhliða leyst brýn alþjóðleg viðfangsefni. Þetta á t.d. augljóslega við um afvopnun Íraks og lausn deilna Palestínu og Ísrael. Brestir í Atlantshafstengslunum munu valda því að allar helstu samstarfsstofnanir vestrænna lýðræðisrríkja munu líða fyrir klofninginn, þ.e. Sameinuðu þjóðirnar, Atlantshafsbandalagið og ESB. Það gæti orðið erfitt að fylla í slíka bresti og áhrifa núverandi ágreinings gætt mun víðar heldur en einvörðungu í tengslum við málefni Íraks.
Frumkvæði og ábyrgð Íslendinga
Íslensk öryggis- og varnarmál hafa margoft verið krufin til mergjar í ræðu og riti á undanförnum áratug, m.a. í skýrslum tveggja opinberra nefnda, og almennur skilningur virðist á nauðsyn þess að Íslendingar takið aukið frumkvæði og ábyrgð þar sem varnir landsins eru annars vegar. Þetta þýðir ekki að hverfa eigi frá vopnleysi eða að íslenskir aðilar geti tekið við meginverkefnum varnarliðsins, heldur að kanna þurfi með opnum huga hvort og þá hvernig íslenskir borgaralegir starfsmenn geti tekið að sér frekari stuðningsverkefni á varnarsvæðum. Það gæti haft í för með sér aukið hagræði í varnarsamstarfinu og stuðlað að því að viðeigandi þátttaka okkar verði talin eðlilegur þáttur í íslensku þjóðlífi.
Spurt var í upphafi hvernig varnir Íslands yrðu tryggðar á 21. öldinni og þeirri spurningu hefur hér verið svarað þannig að ráðlegast sé að byggja áfram á þeim grunni sem var lagður á 20. öldinni. Þótt heimurinn sé síbreytilegur þá munu grundvallaratriðin fyrirsjáanlega ekki breytast, hvorki nauðsyn landvarna né heldur skynsamlegasta leiðin til að tryggja þær.