5. Gjöld ríkissjóðs (A1-hluta)

Í þessum kafla er fjallað um útgjöld ríkissjóðs (A1-hluta). Þar er um að ræða útgjöld vegna starfsemi á vegum ríkisins sem að stærstum hluta eru fjármögnuð með skatttekjum. Fjallað er um helstu áherslumál á útgjaldahlið fjárlagafrumvarpsins en þau samanstanda af fyrri ákvörðunum sem birtast í fjármálaáætlun fyrir árin 2024–2028 og breytingar sem leiða af ákvörðunum við undirbúning frumvarpsins. Lagt er mat á áhrif útgjaldaráðstafana á jafnrétti kynjanna. Þá er gerð grein fyrir launa- og verðlagsforsendum gjaldahliðar frumvarpsins og fjallað um skuldbindingar ríkisins vegna þjónustu- og styrktarsamninga. Loks er greint frá reglum um varasjóði og millifærslur fjárveitinga. Vakin er athygli á því að þessi kafli tekur einungis til breytinga á fjárheimildum samkvæmt IPSAS-reikningsskilastaðlinum. Fjallað er um breytingar á heildarútgjöldum á þjóðhagsgrunni samkvæmt GFS-hagskýrslustaðlinum í kafla 3 Markmið í ríkisfjármálum og um mun á framsetningu og uppgjöri ríkisfjármála á þessum tveimur stöðlum í viðauka með frumvarpinu.

Við setningu útgjaldaramma fyrir málefnasvið í fjárlagafrumvarpi ársins 2024 er byggt á þeirri stefnumörkun sem fram kemur í samþykkri fjármálaáætlun fyrir árin 2024–2028. Meginleiðarljós fjármálaáætlunarinnar er að standa vörð um efnahagsbatann sem náðst hefur eftir kórónuveirufaraldurinn ásamt því að sporna við þenslu í hagkerfinu og verðbólgu á sama tíma og styrkur ríkisfjármálanna er endurbyggður. Með því er unnið að stöðugleika í samræmi við grunngildi laga um opinber fjármál.

Til þess að stöðva skuldasöfnun og bæta stöðu ríkissjóðs eins og lagt er upp með í fjármálastefnu er áfram lögð áhersla á hóflegan vöxt útgjalda sem felur í sér að vöxtur útgjalda verði hægari en vöxtur VLF þannig að frumgjöld sem hlutfall af VLF fari lækkandi. Enn fremur felur þessi stefnumörkun í sér áherslu á bætta nýtingu fjármuna og forgangsröðun verkefna innan fyrirliggjandi útgjaldaramma. Nýjum verkefnum verði fundið svigrúm með því að tryggja umbætur í ríkisrekstrinum með markvissu endurmati útgjalda og fjárfestingu í tæknilegum innviðum sem stuðla að hagræðingu og bættri þjónustu. Endurspeglast þessar áherslur m.a. í því að í frumvarpinu er gert ráð fyrir auknum aðhaldsráðstöfunum.

Meðal helstu verkefna og stefnumála sem fram koma í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2024 og fjallað er nánar um í greinargerðum málefnasviða eru:

• Stóraukinn stuðningur við húsnæðisuppbyggingu.
• Aukinn fjöldi flóttafólks og umsækjenda um alþjóðlega vernd.
• Mikill kraftur í byggingu nýs Landspítala.
• Áframhaldandi og umfangsmikill stuðningur við orkuskipti sem færist af tekjuhlið yfir á gjaldahlið.
• Aukin framlög til reksturs hjúkrunarrýma.
• Áframhaldandi lækkun á greiðsluþátttöku sjúklinga.
• Stuðningur við nýsköpun, rannsóknir og þróun.
• Uppbygging samgönguinnviða og almenningssamgangna.

5.1 Heildarfjárheimildir 2024 og breytingar frá fjárlögum ársins 2023

Heildarútgjöld ríkissjóðs eru áætluð um 1.478 ma.kr. á árinu 2024. Hækkun frá fjárlögum fyrra árs nemur 143,1 ma.kr. og vega launa-, gengis- og verðlagsbreytingar þyngst, eða 67,9 ma.kr. Að þeim frátöldum hækka heildarútgjöld ríkissjóðs um 75,2 ma.kr. milli ára, eða sem nemur 5,6%. Í umfjöllun hér á eftir er gerð grein fyrir því í hverju þessar breytingar felast út frá mismunandi sjónarhornum. Fjallað verður um breytingar út frá hagrænni skiptingu útgjalda, breytingu eftir útgjaldatilefnum og málefnasviðum.

Meðfylgjandi tafla sýnir breytingar á hagrænni skiptingu fjárheimilda að raunvirði á milli fjárlaga 2023 og fjárlagafrumvarps 2024, þ.e. með skiptingu eftir rekstrarframlögum, rekstrar- og fjármagnstilfærslum, fjárfestingarframlögum og vaxtagjöldum.

Sækja töflu 5-1-1

Samtals nemur hækkun rammasettra^[1] útgjalda 35,2 ma.kr. eða 3,2%. Töluverður hluti hækkunarinnar skýrist á hinn bóginn af annars vegar stórauknum framlögum til byggingar nýs Landspítala og hins vegar framsetningarbreytingu á stuðningi við orkuskipti en stuðningurinn færist frá tekjuhlið yfir á gjaldahlið. Samanlagt nema hækkanir framlaga vegna þessara tveggja þátta 18 ma.kr. Að frátöldum þessum tveimur þáttum nemur raunaukning rammasettra útgjalda 1,5% sem er nokkuð minni raunvöxtur en á undanförnum árum. Hóflegur útgjaldavöxtur skýrist m.a. af aðhaldsráðstöfunum sem hafa það að markmiði að draga úr ríkisumsvifum og sporna við þenslu og verðbólgu eins og nánar er fjallað um í hlutanum um aðhaldsráðstafanir hér á eftir. Á meðfylgjandi mynd má sjá hækkun útgjalda frá fjárlögum ársins 2023 eftir hagrænni skiptingu, að teknu tilliti til framsetningarbreytingar vegna yfirfærslu stuðnings við orkuskipti af tekjuhlið yfir á gjaldahlið. Þá má einnig sjá umfang aðhaldsráðstafana í samanburði við útgjaldaaukningu á milli ára. Þannig sést að aðhaldsaðgerðir draga verulega úr útgjaldaaukningu á milli ára.

Sækja mynd 5-1-1

Þegar horft er til hagrænnar skiptingar rammasettra útgjalda má sjá að rekstrarframlög og rekstrartilfærslur aukast um alls 14,4 ma.kr. að raunvirði eða um 1,4% en fjármagnstilfærslur og fjárfestingarframlög aukast um 20,8 ma.kr. eða 20%. Breytingar á rekstrarfjárheimildum taka m.a. mið af fjölgun íbúa, breyttri aldurs­samsetningu þjóðarinnar og innbyggðum kerfislegum vexti svo sem í almanna- og sjúkra­tryggingum. Á móti hækkunum almannatrygginga vega lækkanir vegna endurmats á útgjöldum yfirstandandi árs. Þá aukast framlög, að stórum hluta tímabundið, vegna fjölgunar flóttafólks og umsækjenda um alþjóðlega vernd.

Rekstrartilfærslur aukast óverulega, eða um 0,2 ma.kr. Skýrist það að mestu leyti af endurmati á útgjaldahorfum almannatrygginga yfirstandandi árs en útlit er fyrir verulega lækkun útgjalda frá því sem áætlað var í fjárlögum þar sem dregur úr nýgengi örorku og tekjur ellilífeyrisþega vaxa meira en gert var ráð fyrir í forsendum fjárlaga. Ekki er um kerfisbreytingu að ræða þannig að réttindi einstaklinga breytast ekki. Lækkun á undirliggjandi forsendum vegur þannig á móti áætluðum raunvexti næsta árs.

Aukning fjárfestingarframlaga skýrist að stærstum hluta af byggingu nýs Landspítala, stórauknum framlögum til húsnæðisuppbyggingar og vegaframkvæmda ásamt yfirfærslu 7,5 ma.kr. stuðnings vegna orkuskipta af tekjuhlið yfir á gjaldahlið þar sem stuðningurinn birtist sem fjármagnstilfærsla. Með þessari breytingu má beita stuðningnum með markvissari, gagnsærri og hagkvæmari hætti og nemur aukningin á gjaldahlið 6,1 ma.kr. vegna þessa að teknu tilliti til 1,4 ma.kr. tímabundinna útgjalda sem falla niður. Nánar er fjallað um fjárfestingar og fjármagnstilfærslur síðar í þessum kafla.

Gert er ráð fyrir að vaxtagjöld nemi um 92,2 ma.kr. sem er um 12,5 ma.kr. hækkun frá fjárlögum fyrra árs. Skýrist hækkunin af breyttu umhverfi á innlendum og erlendum lánamörkuðum og leitt hafa til versnandi lánakjara en nánar er fjallað um það í greinargerð málaflokks 33.10 Fjármagnskostnaður. Þá má sjá að undanskildir liðir frá rammasettum útgjöldum, aðrir en vaxtagjöld, hækka um 27,5 ma.kr. sem skýrist að mestu leyti af 18,9 ma.kr. fjárheimild vegna hækkunar á lífeyri sjóðsfélaga Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins sem farnir eru á lífeyri og ríkissjóði ber að fjármagna samkvæmt lögum. Gert er ráð fyrir að framlög til atvinnuleysisbóta hækki um 4,3 ma.kr. sem er í samræmi við þjóðhagsspá sem liggur til grundvallar frumvarpinu. Þá er gert ráð fyrir að lögbundið framlag til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga hækki um 2,1 ma.kr. milli ára að teknu tilliti til 750 m.kr. lækkunar á framlagi í kjölfar flutnings verkefna Innheimtustofnunar sveitarfélaga til ríkisins.

Breyting rammasettra útgjalda á milli ára eftir útgjaldatilefnum skýrist af nokkrum meginþáttum eins og sést á myndinni af útgjaldabrúnni hér á eftir. Í fyrsta lagi er um að ræða breytingar á bundnum útgjaldaskuldbindingum sem nema samtals 42,5 ma.kr. Stærstu breytingarnar eru vegna byggingar nýs Landspítala og fjölgunar flóttafólks og umsækjenda um alþjóðlega vernd. Framlög til reksturs nýrra hjúkrunarrýma aukast og til sjúkratrygginga, þ.m.t. vegna samnings við sérgreinalækna. Framlög til barnabóta hækka en um er að ræða annað skrefið af tveimur í kerfisbreytingu vegna barnabóta. Auk þess koma til framkvæmda á árinu 2024 ýmis fjárfestingarverkefni sem var frestað á árinu 2023 sem liður í aðgerðum til að sporna við þenslu og verðbólgu. Þar má nefna framlög til vegagerðar og endurnýjun stærri upplýsingakerfa.

Í öðru lagi er um að ræða tímabundin framlög sem falla niður. Þar á meðal eru framlög sem veitt voru til byggingar hjúkrunarheimila í átaki til að fjölga hjúkrunarrýmum í fjárlögum áranna 2020–2023 en miklar tafir hafa orðið á framkvæmdum og því hafa safnast upp yfir 10,4 ma.kr. í ónýttum fjárheimildum sem nýttar verða á næstu árum til uppbyggingarinnar, 4 ma.kr. tímabundið framlag sem veitt var í fjárlögum 2023 til endurgreiðslukerfis vegna kvikmyndagerðar á Íslandi og ýmis framlög sem veitt voru til að draga úr áhrifum heimsfaraldurs kórónuveiru. Þá lýkur fjárfestingarátaki 2021–2023 og því falla niður ýmis tímabundin framlög vegna þess en fjárfesting eykst engu að síður á milli ára, m.a. vegna aukinna heimilda vegna byggingar nýja Landspítalans, átaks í húsnæðisuppbyggingu og innspýtingar til vegaframkvæmda. Bent er á að framsetning í útgjaldabrúnni felur í sér að í þeim tilvikum sem tímabundin framlög eru framlengd eða gerð varanleg þá birtist niðurfellingin undir þeim lið og framlengingin ýmist með bundnum útgjöldum eða nýjum og auknum verkefnum. Má þar t.d. nefna framlög sem veitt voru til Tækniþróunarsjóðs og Rannsóknasjóðs. Í frumvarpinu er rúmlega ⅔ framlaga til sjóðanna veitt ótímabundið áfram.

Í þriðja lagi er 17 ma.kr. lækkun vegna almennra og sértækra aðhalds­markmiða sem vega á móti útgjaldaaukningu og skapa m.a. rými fyrir ný verkefni. Í fjármálaáætlun fyrir árin 2024–2028 eru almenn aðhaldsmarkmið innbyggð í útgjaldaramma málefnasviða sem koma til lækkunar á móti útgjaldaaukningu eins og tíðkast hefur í fjárlögum um langt árabil. Því til viðbótar eru einnig gerðar sértækar aðhaldsráðstafanir til að draga úr þenslu, bæta afkomu ríkissjóðs og skapa svigrúm fyrir öðrum útgjöldum. Um aðhaldsaðgerðir er nánar fjallað um síðar í þessum kafla.

Sækja mynd 5-1-2

Í fjórða lagi aukast útgjöld ríkissjóðs um 50,3 ma.kr. vegna nýrra og aukinna verkefna. Stóran hluta þeirra aukningar má rekja til þess að stuðningur við orkuskipti flyst af tekjuhlið yfir á gjaldahlið eins og áður hefur komið fram. Af öðrum hækkunum má nefna stóraukin framlög til uppbyggingar almenna íbúðakerfisins, fjárfestingaframlag til vegaframkvæmda og styrkingar reksturs háskólastigsins. Eins og áður hefur verið rakið flokkast hér einnig tímabundin verkefni sem er ýmist framlengt eða gerð varanleg.

Í fimmta lagi eru áætluð áhrif vegna launa-, verðlags- og gengisbreytinga en þau nema 64,7 ma.kr. Nánar er fjallað um launa- og verðlagsforsendur frumvarpsins í kafla 5.5 Verðlagsforsendur útgjaldahliðar.

Fjárfestingar og fjármagnstilfærslur

Heildarfjárheimildir til fjárfestinga og fjármagnstilfærslna í fjárlögum 2024 eru u.þ.b. 126 ma.kr., eða um 2,8% af VLF. Meginþungi fjárfestinga í fjárlagafrumvarpinu liggur í framlögum til samgönguframkvæmda, til byggingar nýs Landspítala, til rannsókna, þróunar og nýsköpunar og í stofnframlögum til byggingar og kaupa á hagkvæmum leiguíbúðum. Fjárheimildir til fjárfestinga og fjármagnstilfærslna hækka um 22 ma.kr. frá fjárlögum ársins 2023 en um 16 ma.kr. þegar tekið er tillit til breyttrar framsetningar orkuskipta í samgöngum í ríkisfjármálunum. Stuðningurinn við orkuskiptin hefur verið á tekjuhlið en færist nú á gjaldahlið með nýjum fjárfestingarheimildum til Orkusjóðs að upphæð 7,5 ma.kr. Að teknu tilliti til niðurfellingar tímabundinna framlaga sem veitt voru í fjárlögum 2023 vegna verkefna hjá Orkusjóði nemur hækkunin rúmum 6 ma.kr.

Ríkis­stjórnin hefur á síðustu árum notað opinbera fjárfestingu, m.a. með fjárfestingar- og uppbyggingarátaki, til að bregðast við efnahagslegum afleiðingum af heimsfaraldri kórónuveiru. Heildarumfang fjárfestingar- og uppbyggingarátaksins^[2] var áætlað 119 ma.kr. á árunum 2020 til 2025 en á árinu 2023 lýkur átakinu að stærstum hluta. Ættu því fjárfestingarframlög að óbreyttu að lækka á árinu 2024 en ríkisstjórnin leggur áherslu á að viðhalda fjárfestingarstigi ríkisins og hafa ýmis tímabundin framlög sem veitt voru í átakinu verið gerð varanleg og aukast fjárfestingar frá fjárlögum 2023.

Sækja töflu 5-1-2

Gert hafði verið ráð fyrir enn frekari fjárfestingum í formi nýbygginga en vegna þenslu, aukinnar verðbólgu og aðhaldsráðstafana er framkvæmdaverkefnum frestað um sem nemur 4,9 ma.kr. Meðal framkvæmda sem frestast eru Stjórnarráðshúsið, legudeild Sjúkrahússins á Akureyri og viðbygging Sjúkrahússins á Selfossi. Þá fer bygging Höfuðstöðva viðbragðsaðila á höfuðborgarsvæðinu hægar af stað á árinu 2024 en áætlanir gerðu ráð fyrir. Nánar er fjallað um aðhaldsráðstafanir í næsta hluta þessa kafla.

Fjárfestingarframlög til samgönguframkvæmda nema 32,6 ma.kr. og aukast um 2,4 ma.kr. milli ára. Niður fellur 4,7 ma.kr. framlag vegna tímabundinna verkefna í fjárfestingar- og uppbyggingarátaki en á móti er gerð varanleg aukning á framlagi til vegaframkvæmda um 3,6 ma.kr. Í 2. umræðu fjárlaga 2023 var ráðist í aðgerðir til að vinna gegn þenslu og verðbólgu og var 3 ma.kr. framlagi til vegaframkvæmda frestað til ársins 2024 sem kemur nú inn í útgjaldarammann. Þá er gert ráð fyrir 1,4 ma.kr. fjárfestingu í uppbyggingu varaflugvalla en ráðist var í þá aukningu samhliða innheimtu varaflugvallagjalds. Undir fjárfestingar til samgönguframkvæmda falla vegaframkvæmdir, framlög til Betri samgangna, framkvæmdir við vita, hafnir og flugvelli auk annarra smærri framkvæmda.

Áfram er lögð áhersla á stuðning við rannsóknir, þróun og nýsköpun og nema framlög til þeirra verkefna 27 ma.kr. Framlögin standa í stað á milli ára en þar vegast á nokkur tilefni til hækkunar og lækkunar. Tímabundin framlög að upphæð 3,2 ma.kr. til Rannsóknasjóðs, Tækniþróunarsjóðs, Matvælasjóðs og Innviðasjóðs í kjölfar heimsfaraldurs kórónuveiru áttu að falla niður á árinu 2024. Þess í stað er stærstur hluti framlaganna gerður varanlegur eða sem nemur 2,2 ma.kr. Varanleg aukning framlaga til Rannsóknasjóðs og Tækniþróunarsjóðs nemur 1 ma.kr. fyrir hvorn sjóð og 0,2 ma.kr. fyrir Matvælasjóð. Þá er gert ráð fyrir að endurgreiðslur til nýsköpunarfyrirtækja aukist um 1,9 ma.kr. milli ára í samræmi við endurmat á áætlunum sem gera ráð fyrir aukinni ásókn fyrirtækja í stuðninginn. Undir framlög til rannsókna, þróunar og nýsköpunar falla allar heimildir fjármagnstilfærslna og fjárfestingarframlaga á málefnasviði 07 Nýsköpun, rannsóknir og þekkingargreinar.

Stærsta einstaka byggingarframkvæmdin í fjárlagafrumvarpinu er bygging nýs Landspítala. Fjárveiting til verkefnisins er aukin um 10,5 ma.kr. og verður hún 23,9 ma.kr. Á yfirstandandi ári og því næsta verður framkvæmt fyrir meira fé en sem fjárveitingum nemur, eða um 20 ma.kr. í ár og 26 ma.kr. árið 2024. Er þá gengið á ónýttar fjárheimildir sem safnast hafa upp á undanförnum árum og er það í samræmi við uppfærða framkvæmda- og tímaáætlun verkefnisins. Rammagrein 5 í fjármálaáætlun 2024–2028 fjallar um heildaráætlun byggingar nýs Landspítala sem byggist á fyrstu áfangaskýrslu um verkið. Þar er heildarkostnaður verkefnisins metinn 211 ma.kr. sem byggist á áföllnum kostnaði fram til ársins 2022 og áætlun fram að verklokum á föstu verðlagi ársins 2022.

Þá endurspeglar frumvarpið áherslur ríkisstjórnarinnar í húsnæðismálum um aukið framboð á húsnæðismarkaði. Þannig er gert ráð fyrir að stofnframlög til uppbyggingar almenna íbúðakerfisins verði aukin um 5,7 ma.kr. frá fjárlögum 2023 og nema þá heildarframlög til þeirra 7,4 ma.kr. á árinu 2024. Hækkun framlaga er liður í því að fjölga íbúðum í byggingu með ríkisstuðningi úr 500 í 1.000 á árunum 2024 og 2025. Á árinu 2023 nam fjárheimild stofnframlaga 1,7 ma.kr. en samhliða eru nýttar uppsafnaðar fjárheimildir frá fyrri árum og því eru 4,5 ma.kr. til ráðstöfunar á árinu 2023.

Aðhaldsráðstafanir – dregið úr útgjaldavexti

Aðhaldsráðstafanir í frumvarpinu nema alls 17 ma.kr. sem samanstanda af almennri aðhaldskröfu og sértækum ráðstöfunum til að hægja á útgjaldavexti og draga úr ríkisumsvifum. Vakin er athygli á því að sértækar aðhaldsráðstafanir vega í einhverjum tilvikum á móti ákvörðunum um ný og aukin útgjaldatilefni. Það felur í sér að aukning framlaga til tiltekinna verkefna eða framkvæmda hefði án aðhaldsráðstafana verið meiri en birtist í frumvarpinu.

Alla jafna er gert ráð fyrir almennri aðhaldskröfu á málefnasvið ráðuneyta í fjármálaáætlun sem útfærðar eru í frumvarpi til fjárlaga. Markmið þessara ráðstafana er m.a. að hvetja ráðuneyti og stofnanir til að leita sífellt leiða til að nýta þá takmörkuðu fjármuni sem til ráðstöfunar eru á sem hagkvæmastan hátt og skapa rými fyrir ný verkefni í samræmi við áherslur og markmið stjórnvalda sem vega á móti aðhaldskröfunni að einhverju leyti.

Í fjárlagafrumvarpi ársins 2024 er venju samkvæmt gert ráð fyrir almennri aðhaldskröfu og nemur hún um 4,6 ma.kr. Því til viðbótar eru í frumvarpinu sértækar aðhaldsráðstafanir sem nema um 3,8 ma.kr., sem skýrast af aðgerðum stjórnvalda til að draga úr útgjaldavexti og sporna við þenslu ásamt útfærslu á 9 ma.kr. óútfærðum afkomubætandi ráðstöfunum úr fjármálaáætlun 2024–2028. Eins og meðfylgjandi mynd um hagræna skiptingu ráðstafana sýnir er megináherslan á að stuðla að hægfara útgjaldavexti með því að draga úr rekstrarkostnaði og fjárfestingum ríkisins á næsta ári. Eingöngu lítill hluti aðhaldsaðgerðanna beinist að tilfærslum, eða um 10% og almanna- og sjúkratryggingakerfi eru undanskilin. Í umfjölluninni hér á eftir er farið yfir forsendur aðhaldsráðstafana og heildarumfang en nánar er vikið að hlutdeild hvers málaflokk í aðhaldskröfu í greinargerðum málefnasviða.

Sækja mynd 5-1-3

Almenn aðhaldskrafa í frumvarpinu er 2% auk 1% viðbótaraðhaldskröfu á ráðuneyti en skólar hljóta lægri aðhaldskröfu eða 0,5%. Þá eru almanna- og sjúkratryggingar undanskildar ásamt heilbrigðis- og öldrunarstofnunum, löggæsluembættum, fangelsum og dómstólum. Almenna aðhaldskrafan var aukin í fjármálaáætlun til að styðja við markmið um hóflegan vöxt útgjalda og draga úr þenslu. Í því ljósi var einnig gert ráð fyrir frestun fjárfestingaverkefna.

Auk ofangreinds voru í fjármálaáætlun 2024–2028 óútfærðir 9 ma.kr. í afkomubætandi ráðstafanir sem koma til útfærslu á næsta ári. Í áætluninni var gert ráð fyrir að þessar ráðstafanir féllu til í jöfnum mæli á tekju- og gjaldahlið en við vinnslu frumvarpsins var tekin ákvörðun um að ráðstafanirnar falli alfarið til á gjaldahlið. Markmið með þeim ráðstöfunum sem falla til á rekstrarhlið ríkissjóðs er m.a. að draga úr ríkisumsvifum, skapa rými fyrir önnur verkefni og stuðla að bættri nýtingu opinbers fjár. Þá er hægt á ýmsum fjárfestingum sem áður voru áformaðar á árinu 2024.

Útfærsla á afkomubætandi ráðstöfunum felur í fyrsta lagi í sér að dregið er úr launakostnaði ríkisins. Þar er einkum horft til þess að nýta starfsmannaveltu en viðbúið er að grípa þurfi til uppsagna í einhverjum tilvikum. Almennt er miðað við að fjárveitingar til launa séu lækkaðar um 2,5% vegna þessa en í tilviki heilbrigðis- og öldrunarstofnana, háskóla, löggæslu og fangelsa er lækkunin einungis 0,25% þar sem áherslan er á að verja framlínustörf. Dómstólar og framhaldsskólar eru alfarið undanskildir þessari tilteknu ráðstöfun. Í öðru lagi er dregið úr öðrum rekstrargjöldum ráðuneyta og stofnana með áherslu á bætta nýtingu í opinberum innkaupum, aukna stafvæðingu, lækkun ferðakostnaðar ásamt einföldun stofnanakerfisins, lækkun húsnæðiskostnaðar og samrekstur. Í þriðja lagi er dregið úr umfangi nýrra verkefna og almennu útgjaldasvigrúmi ráðuneyta ásamt aukinni aðhaldskröfu á málefnasviðin. Loks er í fjórða lagi frestun á framkvæmdaverkefnum. Umfang framangreindra ráðstafana nemur um 8,6 ma.kr. en að meðtöldum verðlagsáhrifum aðgerðanna þá er áætlað að umfangið nemi rétt um 9 ma.kr.

Þegar allt er samantekið nemur lækkun á rekstrargjöldum ríkisins um 9,6 ma.kr. sem samsvarar 1,3% af veltu rekstrarframlaga fjárlaga ársins 2023. Eins og sjá má í meðfylgjandi töflu er hlutfallið ólíkt eftir málefnasviðum. Það endurspeglar m.a. þá stefnu stjórnvalda að framlínustörf á heilbrigðis- og öldrunarstofnunum, skólum og löggæslu skuli undanskilið í aðhaldsaðgerðum. Þá veltur hlutfallið einnig að hluta til á útfærslu ráðuneyta á öðrum aðhaldsráðstöfunum sem og því að dregið er úr nýjum verkefnum en slíkar ráðstafanir teljast með í aðhaldskröfunni.

Sækja töflu 5-1-3

Aðhald í fjárfestingum ríkisins nemur 5,9 ma.kr. og skýrist það að stærstum hluta af frestun framkvæmda, eða 4,9 ma.kr. Þannig munu framkvæmdir við höfuðstöðvar viðbragðsaðila á höfuðborgarsvæðinu fara hægar af stað en áður var ráðgert. Nemur frestunin 3 ma.kr. af 4 ma.kr. sem áður voru áætlaðir á árinu 2024. Aukning í framlögum til byggingarinnar á milli ára nemur því tæplega 1 ma.kr. Þá er einnig frestun á legudeild Sjúkrahússins á Akureyri, viðbyggingu Sjúkrahússins á Selfossi og Stjórnarráðsbyggingunni. Aðrar aðhaldsráðstafanir í fjárfestingum skýrast ýmist af því að dregið er úr aukningu til nýrra verkefna eða almennu aðhaldi á fjárfestingarframlög málefnasviða.

Breytingar frá fjárlögum 2023 eftir málefnasviðum

Í umfjölluninni hér á eftir er fjallað um breytingar á rammasettum útgjöldum í fjárlaga­frumvarpi ársins 2024 frá fjárlögum ársins 2023 eftir samandregnum málefnasviðum. Samtals nema breytingar á rammasettum útgjöldum í frumvarpinu 35,2 ma.kr., eða um 3,2%. Sjá má breytingar milli ára og skiptingu á milli málefnasviða á meðfylgjandi myndum. Umfjöllun um verkefni og breytingar er á verðlagi ársins 2023, þ.e. án launa- og verðlagsbreytinga.

Í frumvarpinu breytast útgjöld til heilbrigðismála^[3] mest frá fjárlögum fyrra árs en þau hækka um 14,3 ma.kr. að raunvirði sem nemur um 4,2%. Þar vegur þyngst að fjárfestingarframlög til byggingar nýs Landspítala hækka um 10,5 ma.kr. sem er samkvæmt uppfærðri framkvæmda- og tímaáætlun verkefnisins. Framlög til heilbrigðisstofnana og sjúkratrygginga eru auknar um rúma 3,9 ma.kr. til að koma til móts við aukna eftirspurn eftir heilbrigðisþjónustu vegna fólksfjölgunar og öldrunar þjóðarinnar. Einnig eru fjárheimildir til reksturs nýrra hjúkrunarrýma sem gert er ráð fyrir að verði tekin í notkun á næsta ári auknar um 2,2 ma.kr.

Sækja mynd 5-1-4

Framlög til félags-, húsnæðis- og tryggingamála^[4] hækka um 6,9 ma.kr. að raunvirði frá fjárlögum fyrra árs eða sem nemur 2,3%. Hækkunina má að stærstum hluta rekja til þess að stofnframlög til uppbyggingar almenna íbúðakerfisins eru aukin um 5,7 ma.kr. sem liður í því að fjölga íbúðum í byggingu með stuðningi ríkis úr 500 í 1.000 á árinu 2024. Þá er gert er ráð fyrir 1,9 ma.kr. hækkun endurgreiðslna á grundvelli 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga vegna veittrar aðstoðar til erlendra ríkisborgara sem eiga ekki lögheimili í landinu eða hafa átt skemur en í tvö ár. Framlag til barnabóta verður aukið um 1,4 ma.kr. sem er seinna skrefið í stuðningi stjórnvalda vegna kjarasamninga á almennum markaði en fyrri liðurinn kom til framkvæmdar í fjárlögum ársins 2023. Framlög til bóta samkvæmt lögum um almannatryggingar lækka um 2,3 ma.kr. Breytingin byggist annars vegar á mannfjöldaspám sem leiðir til hækkunar en á móti vegur umfangsmeiri lækkun sem gerð er á grunni uppfærðrar áætlunar um útgjaldaþróun bóta almannatrygginga á nýgengi örorku og auknum tekjum ellilífeyrisþega. Þessi breyting hefur ekki áhrif á réttindi einstaklinga.

Framlög til umhverfis-, og orkumála^[5] aukast um 5,8 ma.kr. frá fjárlögum fyrra árs eða sem nemur 15,1%. Hækkunina má að stærstum hluta skýra með 7,5 ma.kr. framlagi til Orkusjóðs sem ætlað er að stuðla að orkuskiptum en að teknu tilliti til niðurfellingar tímabundinna verkefna um orkuskipti hjá bílaleigum og í þungaflutningum nemur hækkunin á milli ára 6,1 ma.kr. Framlagið er fyrsti hluti af 30 ma.kr. viðbótarfjárfjárveitingu til orkuskipta á tímabilinu 2024–2028 og kemur sú fjárveiting í stað niðurfelldra framlaga og hagrænna hvata í formi ívilnana á virðisaukaskatti vegna orkuskipta sem falla niður í árslok 2023. Þá er veitt 0,6 ma.kr. framlag til Ofanflóðasjóðs. Á móti falla niður ýmis tímabundin framlög til orku- og umhverfismála.

Framlög til samgöngu- og fjarskiptamála^[6] hækka um 2,3 ma.kr. frá fjárlögum fyrra árs, eða sem nemur 4,4%. Til hækkunar vegur þyngst varanleg aukning framlaga til vegaframkvæmda um 6,6 ma.kr. Auk þess er gert ráð fyrir 1,6 ma.kr. til uppbyggingar varaflugvalla með tilkomu varaflugvallagjalds. Á móti falla niður 5,2 ma.kr. vegna tímabundinna framkvæmda í samgöngumálum sem komu til vegna fjárfestingar- og uppbyggingarátaks ríkisstjórnarinnar sem og tímabundið framlag til Betri samgangna.

Framlög til skatta-, eigna- og fjármálaumsýslu^[7] aukast um 0,7 ma.kr. á milli ára eða sem nemur 2,7%. Breytinguna má að stórum hluta rekja til áherslu stjórnvalda á stafvæðingu opinberrar þjónustu og endurnýjunar upplýsingakerfa í stjórnkerfinu.

Sækja mynd 5-1-5

Framlög til mennta- og menningarmála^[8] hækka um 0,6 ma.kr. frá fjárlögum fyrra árs sem nemur 0,5%. Breytingar skýrast m.a. með 1,3 ma.kr. hærra framlagi til eflingar háskólastigsins að teknu tilliti til niðurfelldra tímabundinna heimilda. Þá verður 1,2 ma.kr. varið í uppbyggingu Húss heilbrigðisvísindasviðs. Þá má nefna aukinn stuðning við einkarekna fjölmiðla og Sinfóníuhljómsveit Íslands. Á móti hækkunum vegur aðhald og niðurfelling tímabundinna framlaga, s.s. framlag í Nýsköpunarsjóð námsmanna sem var hluti af fjárfestingar- og uppbyggingarátaki 2021–2023.

Framlög til almanna- og réttaröryggis^[9] lækka um 0,3 ma.kr. frá fjárlögum fyrra árs, eða sem nemur 0,7%. Til hækkunar má helst nefna 1 ma.kr. aukningu til byggingar höfuðstöðva viðbragðsaðila á höfuðborgarsvæðinu. Gert hafði verið ráð fyrir meiri aukningu til verksins en sem liður af aðgerðaráætlun ríkisstjórnarinnar gegn verðbólgu var ákveðið að fresta framkvæmdum sem nema 3 ma.kr. Þá aukast rekstrarframlög til Landhelgisgæslunnar og tímabundið framlag er veitt til uppgjörs á sanngirnisbótum. Á móti falla niður tímabundin framlög, s.s. vegna leiðtogafundar Evrópuráðs og framlög til aðstöðubreytingar á Litla-Hrauni.

Framlög til nýsköpunar-, rannsókna- og þekkingargreina^[10] lækka um 3,7 ma.kr. frá fjárlögum fyrra árs eða sem nemur 10,7%. Lækkunina má að stórum hluta rekja til niðurfellingar á 4 ma.kr. tímabundnu framlagi til endurgreiðslu vegna kvikmyndagerðar 2023 en á móti kemur aukning á varanlegu framlagi um 0,8 ma.kr. Þá er áætluð 1,9 ma.kr. hækkun vegna styrkja til rannsókna og þróunar nýsköpunarfyrirtækja. Niður fellur 2,8 ma.kr. framlag í Rannsókna- og Tækniþróunarsjóð sem var hluti af fjárfestingar- og uppbyggingarátaki ríkisstjórnarinnar 2021–2023 en á móti er gerð varanleg aukning á framlagi um 2 ma.kr.

Önnur málefnasvið^[11] hækka samanlagt um 8,6 ma.kr. eða um 6,2%. Þyngst vegur 9,2 ma.kr. aukið framlag á almennum varasjóði til að styrkja sjóðinn frekar við að sinna því hlutverki sínu að geta mætt ófyrirséðum og óhjákvæmilegum útgjöldum á næsta ári. Talsverð óvissa er fyrir hendi fyrir komandi fjárlagaár, s.s. hvað varðar fjölda umsækjenda um alþjóðlega vernd og framvindu kjarasamningsviðræðna. Í ljósi aðstæðna þykir rétt að svigrúm varasjóðsins sé nægjanlegt fyrir komandi fjárlagaár til að geta mætt slíkum óvissuþáttum án þess að raska afkomu- og skuldamarkmiðum ríkissjóðs. Nánar er fjallað um almennan varasjóð í kafla 5.7 Varasjóðir og millifærslur fjárheimilda innan fjárlagaárs og greinargerð málefnasviðs 34 Almennur varasjóður og sértækar fjárráðstafanir. Þá aukast framlög á málaflokki 10.50 Útlendingamál um 4,5 ma.kr. að teknu tilliti til aðhaldskröfu en nánari umfjöllun um aukin útgjöld vegna fjölgunar flóttafólks og umsækjenda um alþjóðlega vernd þvert á málefnasvið er að finna hér á eftir. Framlög til utanríkismála og alþjóðlegrar þróunarsamvinnu lækka um 2,7 ma.kr. Þar vegur þyngst 1,7 ma.kr. lækkun til Uppbyggingarsjóðs EES sem er í samræmi við áætlanir ásamt því sem 1,5 ma.kr. framlag sem veitt var tímabundið til mannúðarmála í Úkraínu vegna stríðsátaka í landinu fellur niður. Aukinn stuðningur við Úkraínu og varnartengd verkefni vegna stríðsátaka er framlengdur um eitt ár en hefði að óbreyttu fallið niður. Þá aukast framlög til varnartengdra verkefna um 0,4 ma.kr. Á móti vegur hækkun í samræmi við þróun vergra þjóðartekna en stærstur hluti hækkunarinnar kemur fram á öðrum málefnasviðum.

Málefni umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttafólks hafa verið ofarlega á baugi í ljósi fjölgunar í þeim hópi að undanförnu. Fjölgunina má rekja til stóraukins fjölda flóttafólks frá Úkraínu eftir að stríðsátök hófust þar í landi, auk þess sem fjölgað hefur í hópi fólks frá Venesúela sem sækir um alþjóðlega vernd hér á landi. Í frumvarpi til fjárlaga 2024 er gert ráð fyrir að heildarframlag þvert á málefni útlendinga, umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttafólks verði um 15,3 ma.kr. Um er að ræða 7 ma.kr. hækkun á raunvirði á milli ára. Þar vegur þyngst 4 ma.kr. hækkun til að mæta auknum fæðis- og húsnæðiskostnaði vegna umsækjenda um alþjóðlega vernd, auk þess sem framlag vegna endurgreiðslna til sveitarfélaga, sem byggja á 15. grein laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, aukast um 1,9 ma.kr. vegna veittrar aðstoðar til erlendra ríkisborgara sem eiga ekki lögheimili í landinu eða hafa átt skemur en í tvö ár. Þá eru framlög vegna samninga við sveitarfélög um samræmda móttöku flóttafólks aukin um 0,6 ma.kr. á milli ára. Auk þess sem gert er ráð fyrir 0,6 ma.kr. tímabundnu framlagi verði varið í húsnæðisúrræði fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd. Af öðrum breytingum má nefna að framlög til Vinnumálastofnunar hækka um 0,3 ma.kr. vegna aukinnar aðstoðar við flóttafólk við atvinnuleit, veitt er 0,4 ma.kr. framlag til móttökumiðstöðvar fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd og framlög til íslenskukennslu halda áfram.

Taflan hér á eftir sýnir breytingar á rammasettum útgjöldum milli fjárlaga 2023 og frumvarps til fjárlaga fyrir árið 2024 eftir málefnasviðum án launa-, gengis- og verðlags­breytinga.

Sækja töflu 5-1-4

5.2 Útgjaldaþróun rammasettra útgjalda málefnasviða frá 2021 til 2024

Áætlað er að rammasett útgjöld aukist um 6,7% á milli áranna 2021 og 2024, eða um 76 ma.kr. á raunvirði ársins 2023.^[12] Að frátöldum vaxtagjöldum og undanskildum liðum sem að öðru jöfnu ráðast að takmörkuðu leyti af ákvarðanatöku stjórnvalda eru rammasett útgjöld^[13] áætluð 1.214 ma.kr. að nafnvirði árið 2024. Vakin er athygli á því að í fjárlögum ársins 2021 voru umtalsverðar tímabundnar hækkanir fjárheimilda til að bregðast við kórónuveirufaraldrinum. Stór hluti þeirra framlaga féll niður á tímabilinu ásamt því að fjárfestingar- og uppbyggingarátaki 2021­–2023 lýkur að stórum hluta á árinu 2024 og þá falla niður margvísleg framlög því tengdu.

Á meðfylgjandi mynd sést að hlutfallsleg aukning hefur orðið mest í framlögum til umhverfis- og orkumála en þau hafa aukist um 40,6% að raunvirði frá árinu 2021 og nemur hækkunin 13,1 ma.kr. Skýrist hækkunin meðal annars af því að á árinu 2024 hækka fjárheimildir vegna orkumála um rúma 7,5 ma.kr. vegna margvíslegra verkefna til orkuskipta, s.s. styrki til hreinorkuökutækja, átaksverkefni og til innviðauppbyggingar eins og fjallað hefur verið um og til annarra verkefna tengdum loftslagsmálum en að teknu tilliti til niðurfellingar tímabundinna framlaga um orkuskipti hjá bílaleigum og í þungaflutningum nemur hækkunin á milli ára 6,1 ma.kr. Um er að ræða breytta framsetningu á stuðningi við orkuskipti sem færist af tekjuhlið ríkisfjármálanna yfir á gjaldahlið. Sjá nánari umfjöllun í greinargerð málefnasviðs 15 Orkumál.

Þá lækka framlög til samgöngu- og fjarskiptamála um 11%. Skýrist það fyrst og fremst af því að á árinu 2021 var mikil innspýting til samgöngumála í tengslum við fjárfestingarátök áranna 2019–2021 og 2021–2023. Umtalsverðar tímabundnar fjárheimildir féllu niður á árinu 2022 þegar fyrra átakinu lauk og dró úr síðara átakinu. Frá því ári hafa framlög til samgöngumála aukist og innspýting verður til samgöngu- og fjarskiptamála á árinu 2024.

Sækja mynd 5-2-1

Í krónum talið hafa framlög til heilbrigðismála aukist mest eða sem svarar 50,4 ma.kr. frá árinu 2021. Í heilbrigðisþjónustu hefur verið lögð áhersla á aukin rekstrarframlög til sjúkrahúsa, byggingar nýs Landspítala og uppbyggingar nýrra hjúkrunarrýma. Þá hafa framlög til sjúkratrygginga verið aukin, m.a. með nýjum samningi við sérgreinalækna og lögð áhersla á bætta geðheilbrigðisþjónustu, lægri greiðsluþátttöku sjúklinga og styrkingu sjúkrasviða á landsbyggðinni. Í félags-, húsnæðis- og tryggingamálum hafa framlög aukist um rúm 7,2 ma.kr., s.s. til að bæta kjör aldraðra og lífeyrisþega og auka stuðning við barnafjölskyldur með auknum stuðningi í gegnum barnabótakerfið. Framlög til húsnæðismála hafa hækkað með auknum stofnframlögum til uppbyggingar almenna íbúðakerfisins.

Framlög hafa verið aukin um ríflega 4 ma.kr. til menntamála á tímabilinu til að mæta fjölgun nemenda í framhalds- og háskólum, framlög til nýsköpunar, rannsókna og þekkingargreina hafa verið aukin m.a. með endurgreiðslum til nýsköpunarfyrirtækja vegna rannsókna og þróunar. Þá hefur viðbótarfjármunum verið veitt til að þess að bæta opinbera þjónustu í gegnum Stafrænt Ísland og endurnýjun hugbúnaðarkerfa. Jafnframt hafa útgjöld verið aukin til margra verkefna vegna viðbragða við kórónuveirufaraldursins og þar vega þungt áhrif af fjárfestingar- og uppbyggingarátaki 2021–2023.

5.3 Áhrif á jafnrétti kynjanna

Stór hluti nýrra útgjaldaráðstafana í frumvarpi til fjárlaga 2024, þ.e. breytingar frá gildandi fjárlögum, hefur verið greindur með aðferðum kynjaðrar fjárlagagerðar í samræmi við 18. gr. laga um opinber fjármál. Sambærilega umfjöllun um áhrif tekjuráðstafana er að finna í kafla 4 Tekjur ríkissjóðs (A1-hluta). Áhersla var lögð á að meta áhrif tillagna sem tengjast nýjum verkefnum eða öðrum ákvörðunum ríkisstjórnar. Lagt var mat á hvort ráðstafanirnar séu líklegar til að stuðla að jafnrétti kynjanna, viðhalda óbreyttu ástandi eða auka kynjamisrétti eða kynjabil en í sumum tilfellum takast á ólík sjónarmið og vandasamt að skera úr um hver heildaráhrif ráðstöfunar eru á jafnrétti. Í slíkum málum eru helstu sjónarmið dregin fram án einhlítrar niðurstöðu. Greiningin beinist fyrst og fremst að stöðu kvenna og karla þar sem takmarkaðar upplýsingar liggja fyrir um önnur kyn. Þá er einnig leitast við að greina áhrif á aðra hópa eftir því sem við á og gögn liggja fyrir. Greiningar eru misítarlegar og æskilegt er að sumar ráðstafanna verði greindar nánar og fylgst með hver áhrifin verða í reynd.

Niðurstaða jafnréttismats liggur fyrir á um 65% af heildarumfangi útgjaldaráðstafana vegna nýrra og aukinna verkefna. Meiri hluti þeirra er talinn stuðla að jafnrétti á meðan aðrar ráðstafanir eru taldar viðhalda óbreyttu ástandi. Staðan er ólík eftir málaflokkum. Í sumum tilfellum hefur málaflokkurinn lítil áhrif á jafnrétti á meðan í öðrum hallar á konur.

Einnig var lagt mat á áhrif aðhaldsráðstafna á jafnrétti en útfærsla á aðhaldi getur haft afar ólík áhrif á kynin, bæði starfsfólk hins opinbera og notendur opinberrar þjónustu. Við ákvarðanir um aðhaldsráðstafanir var lagt upp með að þær hafi sem minnst áhrif á þjónustu, t.d. með því að undanskilja heilbrigðis- og öldrunarstofnanir frá almennri aðhaldskröfu og beina aðhaldi á launakostnað ekki að starfsfólki í framlínuþjónustu. Grunnþjónusta og tilfærslukerfi ríkisins eru því varin og þannig er komið í veg fyrir að dregið sé úr þjónusta við hópa sem oft eru í viðkvæmri stöðu og að þjónustan flytjist inn á heimilin þar sem henni er að miklu leyti sinnt af konum án endurgjalds. Jafnréttismat beindist því að miklu leyti að áhrifum af lækkun launakostnaðar á starfsfólk ríkisstofnana. Konur eru um tveir þriðju hlutar starfsfólks ríkisins en kynjahlutfallið er jafnara þegar búið er að undanskilja heilbrigðisstofnanir, skóla, löggæslu og dómstóla þótt enn séu konur þar í meiri hluta. Þá er vert að hafa í huga hvers konar störfum innan stofnana er líklegt til að fækka. Hefur þar verið dregið fram að konur eru í meiri hluta í þeim störfum sem verða fyrir miklum áhrifum af stafvæðingu opinberrar þjónustu en í skoðun eru ráðstafanir til að milda áhrif á þennan hóp og auðvelda þeim að taka að sér ný og annars konar störf. Heilt á litið mun sérstakt aðhald á launalið bitna í meiri mæli á konum en körlum og því talið auka kynjamisrétti eða kynjabil.

Almennt má telja að aukin framlög til heilbrigðismála hafi jákvæð áhrif á öll kyn. Ekki hefur verið gert jafnréttismat á byggingu nýs Landspítala sem væri æskilegt til að tryggja að tekið sé mið af þörfum ólíkra hópa. Ætla má að byggingin hafi jákvæð áhrif á öll kyn en konur eru í miklum meiri hluta þeirra sem starfa í heilbrigðisþjónustu. Jafnframt nota konur heilbrigðisþjónustu hlutfallslega meira en karlar. Sömu sjónarmið eiga við um styrkingu sjúkrasviða heilbrigðisstofnana á landsbyggðinni sem einnig stuðlar að jafnara aðgengi að heilbrigðisþjónustu eftir búsetu. Almenn lækkun greiðsluþátttöku sjúklinga og nýr samningur við sérgreinalækna eru talin stuðla að jafnrétti en hlutfallslega fleiri konur en karlar hafa neitað sér um heilbrigðisþjónustu, bæði vegna kostnaðar og annarra ástæðna.

Aðgerðir til að styðja við viðkvæma og/eða jaðarsetta hópa eru einnig taldar stuðla að jafnrétti. Þetta á við um aðgerðir til að sporna við skaða af völdum ópíóíða en konur sem háðar eru ólöglegum vímuefnum eru útsettari fyrir skaðlegum afleiðingum sem og hvers kyns misnotkun og valdbeitingu vegna vímuefnavanda síns. Styrking teyma um kynvitund og breytingar á kyneinkennum varðar réttindi hinsegin fólks til heilbrigðisþjónustu en kynstaðfestandi heilbrigðisþjónusta dregur úr sálrænni vanlíðan og bætir lífsgæði trans-fólks.

Aukin framlög til félags-, húsnæðis- og tryggingamála hafa einkum bein áhrif á efnaminna fólk. Samkvæmt upplýsingum frá Hagstofu Íslands fyrir árið 2021 voru konur sem búa einar á heimili líklegri (14,6%) en karlar í sömu stöðu (12%) til að upplifa húsnæðiskostnað sem þunga byrði. Af ólíkum heimilisgerðum var algengast að heimili með einum fullorðnum með eitt eða fleiri börn á framfæri upplifi þunga byrði húsnæðiskostnaðar (21,4%) en konur eru í miklum meiri hluta einstaklinga sem skráðir eru einir með börn. Aukin framlög til barnabóta stuðla að auknum ráðstöfunartekjum tekjulægri fjölskyldna og stuðla jafnframt að jafnrétti kynjanna. Útgjöld vegna móttöku flóttafólks eru almennt talin stuðla að jafnrétti í ljósi viðkvæmrar stöðu kvenna á flótta en flóttafólk er fjölbreyttur hópur í hættu á margþættri mismunun.

Sé litið til beinna áhrifa ráðstafana í umhverfis-, orku- og loftslagsmálum á jafnrétti kynjanna eru áhrifin margvísleg og tilefni til að greina nánar. Karlar og efnameiri hópar teljast líklegri til þess að nýta stuðning við kaup á hreinorkubílum en aftur á móti er líklegt að konur finni meira fyrir sparnaði sem hlýst af lægri rekstrarkostnaði í ljósi þess að þær nota bíl meira í daglegu lífi og eru að meðaltali með lægri atvinnutekjur en karlar. Þá eru afleidd áhrif af styrkjunum þau að eftirmarkaður með hreinorkubíla stækkar sem gefur fleiri og fjölbreyttari hópum færi á að eignast slíkan bíl. Auk þess að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda, sem er mikilvægt jafnréttismál á heimsvísu, má telja að aðgerðin hafi einnig óbein áhrif á lýðheilsu almennings með minni útblæstri olíuknúinna ökutækja. Ítarleg greining á jafnréttisáhrifum ofanflóðavarna liggur ekki fyrir en alþjóðleg gögn benda til að konur og börn séu mun líklegri til að deyja í náttúruhamförum en karlar. Líklegt er þó að kynbundinn munur sé minni hér á landi þar sem staða kynjanna er jafnari. Gera má ráð fyrir að áhrif af rýmingum vegna ofanflóðahættu og í kjölfar ofanflóða séu ólík milli hópa og væri vert að greina þau nánar.

Líta þarf til kynja- og jafnréttissjónarmiða þegar kemur að ákvörðunum um samgöngumál og taka mið af þörfum ólíkra hópa. Ekki liggur fyrir jafnréttismat á einstaka aðgerðum sem fjármagna á með auknum framlögum í þessu frumvarpi. Almenn kynjasjónarmið eru þau að vinnusóknarsvæði kvenna er minna en karla sem þýðir að konur eru líklegri til að sækja vinnu nær heimili og karlar ferðast lengri leið til og frá vinnu.

Í málaflokkum skatta-, eigna- og fjárumsýslu ber helst að nefna stafvæðingu opinberrar þjónustu í tengslum við ólík áhrif á kynin og aðra hópa. Gera má ráð fyrir miklum ávinningi fyrir notendur en kynjaáhrif stafvæðingarinnar eru þó ekki að fullu þekkt og mikilvægt að huga að kynja- og jafnréttisáhrifum frá hugmynd að framkvæmd. Mikilvægt er einnig að tryggja aðgengi þeirra sem ekki hafa stafræna færni og hafa skref verið stigin í þá átt. Störf sem konur sinna eru líklegri til að verða fyrir áhrifum vegna aukinnar sjálfvirknivæðingar opinberrar þjónustu og er mikilvægt að huga að stuðningi og starfsþróun fyrir þennan hóp.

Mikilvægt er að horfa til mismunandi áhrifa á kynin og aðra hópa af aðgerðum í mennta- og menningarmálum. Gæta þarf að kynja- og jafnréttissjónarmiðum þegar fjármagni er beint inn á ákveðnar greinar þar sem kynjahalli er mikill, t.d. í heilbrigðisvísindum og svokölluðum STEAM-greinum. Sama gildir um útfærslu og innleiðingu nýs reiknilíkans þar sem leggja á áherslu á umbun fyrir rannsóknarvirkni. Jafnréttisáhrif af auknum stuðningi við einkarekna fjölmiðla eru ekki ljós þar sem ekki liggja fyrir kyngreind gögn um starfsemi þeirra. Þá eru ekki gerðar tilteknar kröfur er varða jafnrétti kynjanna sem forsendur fyrir stuðningi.

Í málaflokkum almanna- og réttaröryggis var ítarlegt jafnréttismat unnið vegna höfuðstöðva viðbragðsaðila á höfuðborgarsvæðinu og m.a. dregin fram sjónarmið er varða umönnunar- og heimilisbyrði fólks, öryggi starfsfólks og gesta, jafnan aðgang kynjanna að opinberum byggingum, staðalmyndir og kynhlutverk og jöfn tækifæri kynjanna til góðrar heilsu. Tekið verður mið af þessum sjónarmiðum við hönnun, byggingu og rekstur hússins. Ekki liggur fyrir mat á jafnréttisáhrifum annarra ráðstafana á málefnasviðinu.

Sambærileg eða aukin framlög inn í óbreytt stuðningsumhverfi við nýsköpunar-, rannsókna- og þekkingargreinar eru talin líkleg til að viðhalda ójafnri stöðu kynjanna eða skekkja hana enn frekar. Kynjamunurinn virðist hvað mestur í tengslum við endurgreiðslur vegna rannsókna og þróunar en þar hafa karlar verið að baki þremur af hverjum fjórum umsóknum enda eru flest fyrirtækin sem njóta endurgreiðslna tæknifyrirtæki þar sem karlar eru í meiri hluta starfandi. Staðan er jafnari þegar kemur að samkeppnissjóðum þótt þar halli í flestum tilfellum einnig á konur þegar kemur að hlutfalli styrkja og styrkfjárhæða til kvenna. Lækkun framlaga vegna kvikmynda­endur­greiðslna dregur úr kynjaskekkju en karlar eru í meiri hluta þeirra sem starfa við kvikmyndagerð og tölfræði um styrkveitingar úr kvikmyndasjóði gefur til kynna að innan kvikmyndageirans halli verulega á konur.

Í þessum hluta hefur verið fjallað um áhrif ráðstafana í frumvarpinu út frá kynja- og jafnréttissjónarmiðum. Líkt og fram hefur komið eru flestar þær ráðstafanir sem hafa verið jafnréttismetnar taldar viðhalda óbreyttu ástandi eða stuðla að jafnrétti en einstaka aðgerð talin auka kynjamisrétti eða kynjabil. Það skiptir máli að greina kynja- og jafnréttisáhrif fjárveitinga. Það sem í fyrstu gæti virst kynhlutlaust getur haft mismunandi áhrif á fólk eftir kyni, aldri, fötlun, stöðu, uppruna og fleiri mismunabreyta.

5.4 Útgjaldabreytingar frá fjármálaáætlun

Fjárlagafrumvarp ársins 2024 byggist á stefnumörkun málefnasviða sem samþykkt var í fjármálaáætlun 2024–2028 í júní sl. Rammasett útgjöld í fjármálaáætlun námu 1.145,6 ma.kr. á verðlagi 2023. Fjárlagafrumvarp 2024 gerir ráð fyrir að rammasett útgjöld verði 3,7 ma.kr. hærri en áætlað var í fjármálaáætlun, eða sem nemur 0,3%. Stærsta frávikið að frátöldu málefnasviði 34 Almennur varasjóður og sértækar fjárráðstafanir er á málefnasviði 31 Húsnæðis- og skipulagsmál en um ræðir 3,4 ma.kr. aukningu sem skýrist að stærstum hluta af tvöföldun stofnframlaga til byggingar og kaupa á hagkvæmum leiguíbúðum eða sem nemur 3,7 ma.kr. og lækkun húsnæðisbóta á móti um 0,5 ma.kr. vegna uppfærðrar áætlunar. Framlag innan málefnasviðs 28 Málefni aldraða lækkar í samræmi við útgjaldaþróun síðustu ára vegna hærri tekna ellilífeyrisþega, nemur lækkunin 2 ma.kr. sem koma til viðbótar lækkun í fjármálaáætlun. Framlög á málefnasviði 35 Alþjóðleg þróunarsamvinna lækkar um 1,3 ma.kr. vegna aukinna útgjalda vegna þjónustu við umsækjendur um alþjóðlega vernd. Þessi kostnaður er að hluta dreginn frá fjárveitingu málefnasviðsins. Nýr samningur við sérgreinalækna leiðir til hækkunar á málefnasviði 24 Heilbrigðisþjónusta utan sjúkrahúsa. Í fjármálaáætlun voru óútfærðir 9 ma.kr. í afkomubætandi ráðstafanir. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að ráðstafanirnar falli alfarið til á gjaldahlið og lækka því málefnasviðin í frumvarpinu sem því nemur samanborið við fjármálaáætlun að meðtöldum verðlagsáhrifum.

Í töflunni hér á eftir má sjá sundurliðun breytinga eftir einstökum málefna­sviðum milli fjármálaáætlunar 2024–2028 og fjárlagafrumvarps 2024.

Sækja töflu 5-4-1

5.5 Verðlagsforsendur útgjaldahliðar

Í fjárlagafrumvarpinu eru fjárheimildir málefnasviða og málaflokka settar fram á áætluðu verðlagi ársins 2024. Verðlagsbreytingar á milli áranna 2023 og 2024 miðast við þjóðhagsspá Hagstofu Íslands. Ekki er spáð fyrir um gengi gjaldmiðla heldur er það uppfært miðað við meðalgengi í júní 2023. Launa-, verðlags- og gengisbreytingar á fjárheimildum málefnasviða og málaflokka í frumvarpinu nema samtals 67,9 ma.kr., þar af 64,7 ma.kr. vegna rammasettra útgjalda og skýra um 65% af aukningu rammasettra útgjalda í frumvarpinu. Í sögulegu samhengi eru verðlagsbreytingarnar umfangsmiklar og áþekkar að umfangi og í gildandi fjárlögum. Skýrist það fyrst og fremst af því að verðbólgan er nú hærri en hún hefur verið um margra ára skeið.

Sækja mynd 5-5-1

Launaforsendur. Beinn launakostnaður ríkisins ásamt launalið í aðkeyptri þjónustu, t.d. vegna þjónustusamninga, nemur um 390 ma.kr. Hækkun fjárheimilda málefnasviða og málaflokka í fjárlagafrumvarpinu vegna launahækkana er tvíþætt. Annars vegar er launagrunnur frumvarpsins hækkaður um 8,6 ma.kr. vegna endurmats launaforsendna ársins 2023 og mat á áhrifum þeirra á ársgrundvelli. Við gerð fjárlaga 2023 lá ekki fyrir hverjar launahækkanir ríkisstarfsmanna fyrir komandi fjárlagaár yrðu þar sem kjarasamningar losnuðu að vori 2023. Vegna óvissu með hvenær yrði samið og hver niðurstaða samninganna yrði var stofnunum ekki úthlutuð viðbótarfjárveiting byggt á áætlunum heldur var fjárheimild miðuð við forsendur fjármálaáætlunar um launahækkanir opinberra starfsmanna sett á almennan varasjóð. Á síðasta ári voru gerðir kjarasamningar á almennum vinnumarkaði þar sem að laun hækkuðu almennt um 6,75% þó ekki minna en 35 þús.kr. og ekki meira en 66 þús.kr. Á yfirstandandi ári hefur verið samið við nánast öll stéttarfélög ríkisstarfsmanna á sambærilegum forsendum og nemur vegin meðalhækkun launa ríkisstarfsmanna á ársgrundvelli um 7,3%.

Á yfirstandandi ári hafa fjárveitingar verið millifærðar á stofnanir og verkefni til samræmis við niðurstöður kjarasamninga. Áætlað er að útgjöld ríkissjóðs vegna hækkana fyrri ára og endurmats á þessum launaforsendum nemi 25,6 ma.kr. til hækkunar á ársgrundvelli vegna fjárlaga fyrir árið 2023. Þar sem gert hafði verið ráð fyrir 17 ma.kr. fjárheimild á almennum varasjóði til að mæta þessum hækkunum þá nemur hækkun fjárheimilda á ársgrundvelli vegna ársins 2023 því 8,6 ma.kr.

Hins vegar eru reiknaðar inn launahækkanir fyrir komandi ár. Líkt og við vinnslu gildandi fjárlaga fyrir árið 2023 þá er umtalsverð óvissa um framvindu kjarasamninga á næsta ári og hvenær samkomulag muni nást. Kjarasamningar á almennum vinnumarkaði gilda almennt til loka janúar 2024 en til loka mars í tilviki stéttarfélaga ríkisstarfsmanna. Í þeim eru ekki ákvæði um frekari kjarasamnings­bundnar hækkanir á árinu 2024. Í ljósi þess að sama staða er nú uppi og við gerð fjárlaga 2023 verður beitt sömu aðferðarfræði og þá var viðhöfð. Í því felst að fjárveitingum er ekki úthlutað niður á stofnanir og verkefni byggt á áætlunum um mögulegar launahækkanir. Þess í stað er gert ráð fyrir fjárheimild fyrir launabætur á almennum varasjóði á málefnasviði 34 Almennur vara­sjóður og sértækar fjárráðstafanir með hliðsjón af þróun verðbólgu á næsta ári. Eftir því sem niðurstöður kjarasamninga liggja fyrir verða millifærðar fjárveitingar á stofnanir og verkefni af almenna varasjóðnum til samræmis við niðurstöður samninganna og verður fjárlaganefnd Alþingis gerð grein fyrir þeirri ráðstöfun líkt og lög kveða á um.

Atvinnuleysisbætur og bætur almannatrygginga. Í 69. gr. laga um almannatryggingar, nr. 100/2007, er kveðið á um að bætur almannatrygginga skuli breytast árlega og taka mið af launaþróun, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs. Við mat á launaþróun hefur venjan verið að miða við meðalhækkanir í kjarasamningsbundnum hækkunum á almennum vinnumarkaði að teknu tilliti til þess hvenær þær taka gildi á árinu. Í ljósi þess að ekki liggur fyrir spá um meðalprósentuhækkanir í kjarasamningum á vinnu­markaði á næsta ári þá er í forsendum frumvarpsins miðað við að bætur almannatrygginga hækki um 4,9% frá og með 1. janúar sem er í samræmi við verðbólguspá Hagstofunnar frá því í júní sl. Áætluð útgjöld vegna þess eru um 10,7 ma.kr. á árinu 2024. Því til viðbótar eru fjárheimildir hækkaðar um 5,4 ma.kr. vegna 2,5% hækkunar á bótum almannatrygginga sem tóku gildi 1. júlí sl.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að prósentuhækkun atvinnuleysisbóta verði 4,9% til samræmis við hækkun bóta almannatrygginga og spá Hagstofunnar um hækkun verðlags á næsta ári. Áætlaður kostnaður vegna hækkunarinnar er um 1,6 ma.kr. Áætluð heildarútgjöld vegna hækkunar atvinnuleysisbóta og bóta almannatrygginga eru því samanlagt um 17,7 ma.kr. í fjárlögum 2024.

Almennar verðlagsforsendur. Í forsendum fjárlaga 2023 var gert ráð fyrir 5,6% hækkun á vísitölu neysluverðs milli áranna 2022 og 2023. Í þjóðhagsspá Hagstofunnar, sem kom út í júní, er hins vegar gert ráð fyrir að hækkun á vísitölunni á milli áranna 2022 og 2023 verði 8,7% og síðan 4,9% milli áranna 2023 og 2024. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að önnur rekstrargjöld en laun, en algengt er að slík rekstrargjöld nemi um 20–30% af veltu stofnana, hækki um 8% milli áranna 2023 og 2024. Sú hækkun er að hluta til að leiðrétta framangreint vanmat á hækkun vísitölu neysluverðs milli 2022 og 2023 sem fólst í forsendum fjárlaga 2023, auk þess sem reiknað er með spá um hækkun á vísitölu neysluverðs til næsta árs. Þetta þýðir að allur almennur rekstur málefnasviða og málaflokka, annar en launakostnaður, hækkar sem þessu nemur. Gengið er út frá því, eins og undanfarin ár, að sama hækkun eigi yfirleitt við um rekstrartekjur stofnana. Í þeim tilvikum þar sem stofnun er fjármögnuð að verulegum hluta eða að fullu með rekstrartekjum hefur hins vegar lengi verið gengið út frá því í verðlagsreikningi fjárlaga að rekstrartekjur hækki í takt við launakostnað í samræmi við vægi hans í veltunni enda algengt að um sé að ræða útselda þjónustu. Þessar forsendur miða að því að hjá stofnunum, sem fjármagna verulegan hluta af rekstrarútgjöldum sínum með rekstrartekjum, verður hlutfall tekjuöflunarinnar af veltu það sama eftir verðlagsreikning og það var fyrir hann.

Áætluð útgjöld til að leiðrétta fyrir vanmati á verðbólgu yfirstandandi árs nemur 7,6 ma.kr. en áætluð útgjöld vegna verðlagshækkunar næsta árs nemur 12,1 ma.kr. Samtals er hækkun fjárheimilda vegna annarra rekstrargjalda því 19,7 ma.kr.

Gengisforsendur. Í forsendum fjárlagafrumvarps hefur ekki tíðkast að spá fyrir um þróun á gengi gjaldmiðla. Í frumvarpinu fyrir árið 2024 er miðað við meðalgengi í júní 2023. Í forsendum fjárlagafrumvarpsins fyrir árið 2024 hefur gengi íslensku krónunnar tekið nokkrum breytingum frá forsendum fjárlaga fyrir árið 2023. Þannig er gengisvísitalan nú 2,9% hærri. Gengi dollara hefur þó lækkað um 4,3% en gengi evru hækkað um 5,6% og gengi breska pundsins hækkað um 7,0%. Þessar breytingar á gengi gjaldmiðla leiða samtals til tæplega 2,4 ma.kr. hækkunar á fjárheimildum málefnasviða og málaflokka í frumvarpinu í þeim tilvikum þar sem tiltekin útgjöld eru beintengd við gjaldmiðla. Það á einkum við um stóran hluta útgjalda í utanríkismálum og lyfjakostnað.

Sækja töflu 5-5-1

5.6 Skuldbindandi samningar og styrktarsamningar

Árlega efna ráðuneyti og stofnanir til útgjalda með samningum, á grundvelli 40. gr. laga um opinber fjármál, og á grundvelli 42. gr. sömu laga um styrkveitingar, við samtök, einkaaðila og sveitarfélög. Tilgangur og markmið með samningum eða styrkjum samkvæmt þessum greinum laganna geta verið margs konar.

Flokkun samninga. Samningar um framkvæmdir, rekstur og afmörkuð verkefni falla undir 40. gr. laga um opinber fjármál. Samkvæmt þeirri grein er ráðherrum veitt heimild, með samþykki fjármála- og efnahagsráðherra, til að gera samninga um þjónustu- og rekstrarverkefni til lengri tíma en eins árs í senn en þó að hámarki til fimm ára, að öðrum kosti þurfi samþykki Alþingis. Með samningi um rekstur er átt við samning um afmarkaða rekstrarþætti eða þjónustu sem ríkið veitir enda sé ekki um að ræða verkefni sem fela í sér vald til að taka ákvarðanir er lúta að réttindum og skyldum nema fyrir því liggi skýr lagaheimild. Skriflegir samningar eiga að vera til um öll lögbundin verkefni sem ráðuneyti og stofnanir hafa samið um og aðrir en ríkisaðilar inna af hendi. Réttarstaða þeirra sem þjónustan beinist að breytist því ekki þó að ríkið feli öðrum aðila að sjá um lögbundinn rekstur eða þjónustu. Með 40. gr. laga um opinber fjármál er stofnunum einnig veitt heimild til að gera samninga um afmörkuð rekstrarverkefni án samþykkis hlutaðeigandi ráðuneytis og fjármála- og efnahagsráðuneytis ef samanlögð árleg fjárskuldbinding ríkisaðilans vegna samninga fer ekki yfir 15% af árlegum heildarútgjöldum hans. Þar er þó fyrst og fremst um að ræða minni háttar samninga eins og rekstur upplýsinga­kerfa, tölvuumsjón og rekstrarleigusamninga. Það er á ábyrgð ríkisaðila að tryggja að útgjöld vegna samninga séu í samræmi við þá stefnumörkun sem liggur til grundvallar fjármálaáætlun og rúmist innan þeirra fjárheimilda sem Alþingi hefur samþykkt til þess málefnasviðs og málaflokks sem verkefnið fellur undir.

Ráðherrum er samkvæmt lögunum einnig heimilt að gera styrktar- og samstarfssamninga um verkefni sem ekki falla beinlínis undir lögbundin verkefni ríkisins. Um slíka samninga gildir 42. gr. laga um opinber fjármál sem fjallar um styrkveitingar. Samkvæmt greininni er hverjum ráðherra heimilt að veita tilfallandi styrki og framlög til verkefna sem varða þá málaflokka sem þeir bera ábyrgð á. Markmið þeirra er að styrkja eða ganga til samstarfs við aðila um verkefni sem almennt eru uppbyggileg eða nauðsynleg í samfélaginu. Við úthlutun styrkja og framlaga skal gæta jafnræðis, hlutlægni, gagnsæis og samkeppnissjónarmiða.

Heildarumfang skuldbindandi samninga. Umfang skuldbindandi samninga ríkissjóðs er umtalsvert, bæði hvað varðar fjölda og fjárhagslegt umfang. Meðfylgjandi tafla sýnir annars vegar heildarskuldbindingu og fjölda allra rekstrar- og þjónustusamninga og hins vegar styrktar- og samstarfssamninga eftir málefnasviðum. Rétt er að vekja athygli á því að í yfirliti 6 í fylgiriti með fjárlagafrumvarpinu eru sýndir allir skuldbindandi samningar eftir málefna­sviðum og málaflokkum.

Skuldbindandi samningar sem í gildi eru á þessu ári eru alls 369 talsins. Þar af eru 137 vegna rekstrar- og þjónustuverkefna og 232 vegna styrktar- og samstarfsverkefna. Heildar­útgjöld samninganna eru áætluð 216,9 ma.kr., eða sem nemur 16% af frumútgjöldum ríkissjóðs.

Sækja töflu 5-6-1

5.7 Varasjóðir og millifærslur fjárheimilda innan fjárlagaárs

Í fjárlögum ár hvert ákveður Alþingi skiptingu fjárheimilda til málefnasviða og málaflokka og verður þeim ákvörðunum ekki breytt nema með lögum. Þó er eðli máls samkvæmt heimilt að gera millifærslur á fjárheimildum málaflokka ­34.10 Almennur varasjóður og 34.20 Sérstakar fjárráðstafanir í samræmi við ákvarðanir um ráðstöfun þeirra enda er fjárheimildum þessum ætlað að mæta útgjaldatilefnum án tillits til þess hvaða mála­flokkur ber þau útgjöld. Með sama hætti er hægt að millifæra fjárheimildir vegna útgjalda­tilefna óháð hagrænni skiptingu. Heildarumfang almenns varasjóðs og sértækra fjár­ráðstafana nemur rúmum 45,5 ma.kr. fyrir árið 2024.

Nauðsynlegt er fyrir framkvæmdarvaldið að hafa ákveðinn sveigjanleika innan ársins til að mæta breytingum á forsendum frá samþykkt fjárlaga. Með nýtingu þessara liða er mögulegt að taka á frávikum sem upp kunna að koma í starfsemi ríkisins umfram það sem hægt er að mæta með millifærslum innan málaflokka eða vara­sjóðum málaflokka, án þess að leita þurfi til Alþingis um auknar fjárheimildir. Um nýtingu almenns varasjóðs gilda þó ákveðnar forsendur sem raktar eru í kaflanum.

Fjármála- og efnahagsráðuneytið ber ábyrgð á eftirliti með framkvæmd fjár­laga og hefur umsjón með millifærslum fjárveitinga í samræmi við það sem kemur fram hér síðar. Fjármála- og efnahagsráðherra tilkynnir ákvarðanir um millifærslur til fjárlaga­nefndar Alþingis.

Almennur varasjóður

Samkvæmt 24. gr. laga um opinber fjármál skal gera ráð fyrir óskiptum almennum varasjóði til að bregðast við útgjöldum sem eru tímabundin, ófyrirsjáanleg og óhjákvæmileg. Fjármála- og efnahagsráðherra fer með almennan varasjóð og tekur ákvörðun um ráðstöfun úr honum.

Almennur varasjóður er einkum til að mæta frávikum í launa-, gengis- og verðlags­forsendum fjárlaga og meiri háttar ófyrirséðum og óhjákvæmilegum útgjöldum, svo sem vegna náttúruhamfara eða útgjöldum sem ókleift er að mæta með öðrum hætti á grundvelli annarra fyrirliggjandi heimilda í fjárlögum. Almennur varasjóður skal nema a.m.k. 1% af fjár­heimildum fjárlaga.

Ráðherra sem telur þörf á viðbótarframlagi úr almennum varasjóði skilar tillögu um framlag ásamt greinargerð þar að lútandi til fjármála- og efnahagsráðherra. Greinargerðin skal á fullnægjandi hátt upplýsa um forsendur þeirra útgjalda sem ráðherra telur að mæta þurfi. Lýsa skal til hvaða aðgerða ráðherra hafi gripið, sbr. 34. gr. laga um opinber fjármál, þ.e. til lækkunar útgjalda, millifærslna innan málaflokks eða ráðstafað úr varasjóði málaflokks. Þá skal skýra hvernig tillaga um framlag uppfylli ákvæði 24. gr. laga um opinber fjármál um almennan varasjóð, þ.e. að útgjöld séu tímabundin, ófyrirsjáanleg og óhjákvæmileg. Tillaga um framlag úr almennum varasjóði þarf að uppfylla öll þessi skilyrði.

Fjármála- og efnahagsráðherra metur greinargerð ráðherra með tilliti til skilyrða laganna. Sé fallist á að tilefni uppfylli skilyrði um millifærslu úr almennum varasjóði kynnir ráðherra ákvörðun sína fyrir fjárlaganefnd Alþingis. Fjármála- og efnahagsráðherra getur einnig ákveðið að kynna ríkisstjórn ákvarðanir um millifærslur úr almennum varasjóði. Þegar áætlanir hlutaðeigandi aðila hafa verið endurskoðaðar með tilliti til ákvörðunarinnar er fjárveiting millifærð úr almennum varasjóði. Fjármála- og efnahagsráðherra gerir fjárlaganefnd Alþingis rökstudda grein fyrir nýtingu hennar þegar ákvörðun liggur fyrir.

Sérstakar fjárráðstafanir

Fjárheimild málaflokksins 34.20 Sérstakar fjárráðstafanir skiptist annars vegar í útgjöld samkvæmt heimildarákvæðum og hins vegar til ráðstöfunar samkvæmt ákvörðun ríkisstjórnarinnar. Fjárheimild þessa málaflokks má millifæra, í samræmi við ákvarðanir sem teknar eru um ráðstöfun þeirra, til þeirra málaflokka sem útgjöld eru færð til gjalda á eða eftir atvikum eignfærð á. Fjárveitingu til ráðstöfunar samkvæmt ákvörðun ríkisstjórnarinnar má nýta til að mæta útgjöldum vegna verkefna eða áherslna sem falla til innan fjárlagaársins. Ráðstöfunarfé ríkisstjórnar er þannig ætlað að skapa ríkisstjórninni svigrúm til að mæta sér­stökum áherslum sem hún telur mikilvægastar hverju sinni en tilgangur almenns varasjóðs er af öðrum toga. Fjárveiting vegna útgjalda samkvæmt heimildarákvæðum er vegna kostnaðar sem kann að skapast vegna 6. gr. fjárlaga. Í greininni er að finna ýmsar heimildir til handa fjármála- og efnahagsráðherra til kaupa, sölu eða leigu fasteigna og annarra ráðstafana. Ljóst er að fjárveitingin nægir ekki til að nýta allar heimildir greinarinnar og er því mikilvægt að fjármála- og efnahagsráðherra hafi tiltekið svigrúm til að forgangsraða nýtingu þessara heimilda innan fjárveitingarinnar.

Millifærsla fjárveitinga innan málaflokks

Samkvæmt 29. gr. laga um opinber fjármál er hverjum ráðherra heimilt að breyta skiptingu fjárveitinga innan málaflokks frá því sem birt hefur verið í fylgiriti fjárlaga. Ráðuneyti skal rökstyðja ákvörðun sína og senda fjármála- og efnahagsráðherra til staðfestingar. Forstöðu­manni eða ábyrgðaraðila verkefnis ber að uppfæra rekstraráætlun til samræmis og skila ráðuneyti til staðfestingar innan þess frests sem gefinn er. Breytt rekstraráætlun skal færð í fjárhagskerfi ríkisins samhliða millifærslunni. Fjármála- og efnahagsráðuneyti annast birtingu ákvarðana og skal upplýsa fjárlaganefnd Alþingis. Ekki er í slíkum tilfellum heimilt að færa fjárveitingar milli rekstrar, tilfærslna eða fjárfestinga. Sé fjárveiting ríkisaðila eða verkefnis lækkuð skal ákvörðunin rökstudd og tilkynnt hlutaðeigandi forstöðumanni eða ábyrgðaraðila verkefnis með a.m.k. sex vikna fyrirvara.

Varasjóðir málaflokka

Varasjóður málaflokks skal nýttur til að mæta frávikum í rekstri ríkisaðila og verkefna. Ef ekki koma fram slík frávik innan fyrsta ársfjórðungs er hverjum ráðherra heimilt að ráðstafa úr varasjóði málaflokks í samræmi við verklagsreglur þar að lútandi sem settar eru af fjármála- og efnahagsráðherra og í samræmi við stefnu þess málaflokks. Ráðstöfun á fyrri helming ársins skal aldrei nema meira en helmingi af fjárveitingu varasjóðs. Að loknum öðrum ársfjórðungi skal heimila ráðstöfun úr varasjóði málaflokks til að mæta fyrirséðum frávikum í rekstri samkvæmt árslokaspá og því sem eftir stendur til að vinna að stefnumálum málaflokksins. Við ráðstöfun úr varasjóði gildir verklag um millifærslur fjárveitinga innan málaflokks en fjárveiting varasjóðs skal nema að hámarki 2% af fjárheimildum viðkomandi málaflokks. Í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2023 eru varasjóðir á 35 málaflokkum og nemur heildarumfang þeirra tæplega 1,3 ma.kr. líkt og sjá má í töflunni hér á eftir.

Sækja töflu 5-7-1