Ávarp utanríkisráðherra um réttarstöðu Norður-Íshafsins
Ávarp
Ingibjargar Sólrúnar Gísladóttur, utanríkisráðherra,
við opnun málstofu Hafréttarstofnunar Íslands
um réttarstöðu Norður-Íshafsins
Þjóðmenningarhúsinu, 9. nóvember 2007
Góðir málstofugestir!
Áhrif loftslagsbreytinga koma óvíða jafnskýrt fram og á norðurslóðum þar sem hafís og jöklar eru þegar farnir að bráðna í stórum stíl. Norðurskautsísinn bráðnar mun hraðar en spár vísindamanna gerðu ráð fyrir nú er jafnvel rætt um að hætta sé á að hann muni hverfa algjörlega. Um þetta er rætt í yfirlýsingu umhverfisráðherra Norðurlanda frá 31. október síðastliðnum þar sem segir að útbreiðsla hafíss á norðurheimskautssvæðinu hafi aldrei mælst minni en í september í haust, þá 23 prósentum minni en áður hefur mælst. Ennfremur sagði í yfirlýsingunni að bráðnun hafíssins á þessu ári væri mun meiri en Vísindanefnd Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar (IPCC) taldi líklegt í skýrslu sem kom út sl. vor.
Breytingar á vistkerfi Norðurheimskauts er okkur áminning um nauðsyn þess að takmarka áhrif mannsins á náttúruna, tryggja sjálfbæra þróun og ábyrga nýtingu auðlinda sjávar.
Íslendingar leggja mikla áherslu á að þjóðir heims stemmi stigu við breytingum á loftslagi með því að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda. Við verðum að vera raunsæ og í stakk búin að bregðast við þeim breyttu aðstæðum sem fylgja loftslagsbreytingunum og þar er bæði um að ræða tækifæri og ógnir.
Bráðnun íss og hlýnun sjávar, samfara tækniframförum, opnar ný tækifæri á siglingum og auðlindanýtingu á norðurslóðum. Á þessu svæði eru ósnortin vistkerfi með einstakan líffræðilegan fjölbreytileika sem mikilvægt er að varðveita. Við þurfum að gæta þess að opnun siglingaleiða og auðlindanýting ógni ekki þessum viðkvæmu vistkerfum og takmarka hin neikvæðu áhrif á umhverfið eftir fremsta megni.
Í sumar hófst nokkurs konar kapphlaup á Norðurpólinn með leiðangri Rússa sem komu fána sínum fyrir á hafsbotni pólsins. Leiðangur Rússa og viðbrögð hinna strandríkjanna við Norður-Íshafið í kjölfarið vöktu heimsathygli. Mikilvægt er þó að hafa í huga að fyrst og fremst var um áróðurskapphlaup að ræða sem hefur enga lagalega þýðingu í sjálfu sér.
Umræðan sem spratt upp í kjölfar leiðangurs Rússa var að sumu leyti villandi. Dregin var upp mynd af stjórnlausu kapphlaupi um Norðurpólinn eða Norður-Íshafið sem lyti engum alþjóðlegum reglum en það er vitaskuld ekki sannleikanum samkvæmt.
Utanríkisráðuneytið hefur leitast við að upplýsa umræðuna og það er vel til fundið hjá Hafréttarstofnun Íslands að efna til þessarar málstofu um réttarstöðu Norður-Íshafsins sem þjónar sama tilgangi. Vil ég þakka forstöðumanni hennar, sem er líka sérfræðingur utanríkisráðuneytisins í hafréttarmálum, Tómasi H. Heiðar fyrir að hafa veg og vanda að þessari málstofu.
Hafréttarsamningur Sameinuðu þjóðanna frá 1982, sem er eini heildstæði samningurinn sem gerður hefur verið á þessu sviði, gildir um öll hafsvæði nema að því leyti sem gerðir hafa verið sérstakir samningar um einstök svæði eins og Suðurskautið og Svalbarðasvæðið. Hafréttarsamningurinn gildir því almennt um Norður-Íshafið. Samningurinn hefur að geyma ítarleg ákvæði um öll not hafsins, hafsbotnsins og loftrýmisins þar fyrir ofan. Í samningnum eru m.a. ákvæði um siglingar, fiskveiðar, nýtingu olíu, gass og annarra auðlinda landgrunnsins, afmörkun hafsvæða, varnir gegn mengun hafsins og hafrannsóknir.
Fjögur af fimm strandríkjum við Norður-Íshafið, Kanada, Danmörk fyrir hönd Grænlands, Noregur og Rússland, eru í hópi 155 aðildarríkja hafréttarsamningsins. Önnur aðildarríki Norðurskautsráðsins, þ.e. Ísland, Finnland og Svíþjóð, eru einnig í þessum hópi. Bandaríkin hafa enn ekki fullgilt hafréttarsamninginn en ljóst er að breyttar aðstæður í Norður-Íshafinu hafa m.a. knúið bandarísk stjórnvöld til að endurskoða afstöðu sína. Bush Bandaríkjaforseti hefur lýst vilja sínum til að fullgilda samninginn og í síðustu viku samþykkti utanríkismálanefnd öldungadeildar þingsins með miklum meirihluta að leggja samninginn fyrir öldungadeildina.
Ísland átti sem kunnugt er stóran þátt í gerð hafréttarsamningsins, varð árið 1985 fyrst vestrænna ríkja til að fullgilda samninginn og hefur alla tíð verið einn helsti málsvari samningsins. Fulltrúar okkar hafa átt mjög gott samstarf í hafréttarmálum á vettvangi Sameinuðu þjóðanna með fulltrúum Bandaríkjanna og fleiri ríkja og við lítum svo á að það myndi styrkja hafréttarsamninginn verulega ef Bandaríkin gerðust aðili að honum.
Við Íslendingar leggjum höfuðáherslu á að þau ríki, sem hagsmuni hafa af opnun siglingaleiða um Norður-Íshafið og auðlindanýtingu þar í framtíðinni, eigi með sér gott og náið samstarf á grundvelli reglna þjóðaréttar þar að lútandi, einkum ákvæða hafréttarsamningsins. Einhliða aðgerðir, sem fara í bága við þjóðarétt, munu ekki verða neinum til góðs þegar upp er staðið.
Við verðum að hafa í huga að bráðnun norðurskautsíssins og áhrif hennar á lífríkið varða hagsmuni af slíkri stærðargráðu að það er mál okkar allra. Og rétt eins og var, við smíði hafréttarsamningsins á sínum tíma, reynir nú á þjóðaréttinn og þá sem að mótun hans koma að svara þessu mikilvæga siðferðilega kalli tímanna sem við lifum.
Þegar fjallað er um réttarstöðu Norður-Íshafsins verður að gera greinarmun á hinum ýmsu notum hafsins og hinum ýmsu hlutum þessa hafsvæðis. Að því er varðar landgrunnið og nýtingu auðlinda þess ber að hafa í huga að samkvæmt hafréttarsamningnum eiga strandríki sjálfkrafa landgrunn að 200 sjómílum sem eru jafnframt ytri mörk efnahagslögsögunnar. Við tilteknar náttúrulegar aðstæður geta ríki átt víðáttumeiri hafsbotnsréttindi. Viðkomandi ríki skulu senda landgrunnsnefnd Sameinuðu þjóðanna ítarlega greinargerð um mörk landgrunnsins utan 200 sjómílna. Nefndin fer yfir greinargerðina, leggur tæknilegt mat á hana og gerir tillögur um ytri mörk landgrunnsins. Á grundvelli tillagna nefndarinnar getur strandríkið síðan ákveðið á endanlegan og bindandi hátt mörk landgrunnsins gagnvart alþjóðlega hafsbotnssvæðinu sem liggur þar fyrir utan.
Grunnforsenda þess að ríki geti átt tilkall til landgrunns á tilteknu hafsvæði er sú að það eigi land að svæðinu. Í tilviki Norður-Íshafsins uppfylla eftirtalin fimm ríki þetta skilyrði: Bandaríkin, Danmörk fyrir hönd Grænlands, Kanada, Noregur og Rússland. Ísland liggur sem kunnugt er mun sunnar og einu landgrunnsréttindi þess í Norður-Íshafinu felast í aðild þess að Svalbarðasamningnum og réttinum til að nýta auðlindir á landgrunni Svalbarða sem þar af leiðir.
Ísland gerir hins vegar tilkall til víðáttumikilla landgrunnssvæða suður og austur af landinu, þ.e. á Reykjaneshrygg, á Hatton-Rockall-svæðinu og í suðurhluta Síldarsmugunnar, en þar er samtals um milljón ferkílómetra svæði að ræða. Ísland gerir eitt ríkja kröfu til landgrunnsréttinda á Reykjaneshrygg og samkomulag náðist í fyrra um skiptingu landgrunns í suðurhluta Síldarsmugunnar milli Íslands, Noregs og Danmerkur fyrir hönd Færeyja. Áhersla er nú lögð á að freista þess að ná samkomulagi um skiptingu Hatton Rockall-svæðisins og verður næsti viðræðufundur aðila málsins, Íslands, Bretlands, Írlands og Danmerkur fyrir hönd Færeyja, haldinn í Dyflinni um miðjan janúar. Að mínu mati verður lausn málsins að fela það í sér að öll ríkin fái sanngjarnan hlut af því svæði sem talið er álitlegast með tilliti til kolvetnisauðlinda.
Með hlýnun sjávar má gera ráð fyrir að nýir möguleikar opnist til fiskveiða í Norður-Íshafinu og búast má við að ýmsir fiskistofnar flytji sig um set. Við Íslendingar munum væntanlega geta fært okkur þetta í nyt og þurfum að halda vöku okkar. Samkvæmt hafréttarsamningnum gilda mismunandi reglur um fiskveiðar á ólíkum hafsvæðum. Strandríki hefur einkarétt til fiskveiða í 200 mílna efnahagslögsögu sinni en á úthöfunum gildir hins vegar meginreglan um frelsi til fiskveiða með ákveðnum takmörkunum sem nánar er kveðið á um í úthafsveiðisamningnum. Aðildarríki úthafsveiðisamningsins eru nú 67 að tölu og eru öll aðildarríki Norðurskautsráðsins þar á meðal.
Afdrifaríkustu áhrif bráðnunar íss í Norður-Íshafinu í náinni framtíð verða án efa opnun norðursiglingaleiðanna sem framþróun í tækni ísbrjóta ýtir enn fremur undir. Annars vegar er hér um að ræða norðvestursiglingaleiðina milli Kanada og Grænlands og hins vegar norðaustursiglingaleiðina milli Grænlands og Skandinavíu. Opnun þessara siglingaleiða mun hafa mikla þýðingu í víðara samhengi fyrir efnahagsþróun og öryggismál í heiminum. Áætlað er að siglingaleiðir frá austurströnd Norður-Ameríku eða Evrópu til áfangastaða á Kyrrahafi geti með þessu styst um allt að 40% en í dag eru menn háðir flutningum annaðhvort um Súes-skurðinn í austri eða Panama-skurðinn í vestri.
Hafréttarsamningurinn kveður á um frelsi til siglinga á úthafinu og í efnahagslögsögu strandríkja auk þess sem kveðið er á um rétt erlendra skipa til friðsamlegra siglinga innan 12 mílna landhelgi strandríkja. Samningurinn mælir einnig fyrir um rétt til gegnumferðar skipa um svokölluð alþjóðleg sund en Bering-sundið milli Rússlands og Alaska fellur þar undir. Viðkomandi strandríki þurfa að setja samræmdar reglur um varnir gegn mengun hafsins, einkum á hafíssvæðum, en mikilvægt er að ríki ákvæði hafréttarsamningsins verði virt og siglingar ekki torveldaðar, að óþörfu.
Opnun norðaustursiglingaleiðarinnar mun ef að líkum lætur auka mjög siglingar kaupskipa við Ísland. Mikil viðskiptaleg tækifæri felast fyrir okkur Íslendinga í einstæðri legu landsins, m.a. sá möguleiki að koma upp umskipunarhöfnum sem kanna þarf til hlítar. Á hinn bóginn eru einnig miklar hættur samfara stóraukinni skipaumferð hér við land, einkum vegna hugsanlegra mengunarslysa. Bregðast þyrfti við því m.a. með því að koma upp leitar- og björgunarbúnaði og mengunarvörnum.
Ég vil að lokum árétta það sem fram kom í ræðu minni um utanríkismál á Alþingi í gær að hafinn er undirbúningur að heilsteyptri stefnumótun íslenskra stjórnvalda í málefnum norðurslóða á grundvelli þeirrar vinnu sem þegar hefur verið unnin. Utanríkisráðuneytið mun veita þessari stefnumótun forystu og eiga náið samráð og samstarf við fjölmörg önnur ráðuneyti og stofnanir.
Góðir málstofugestir!
Ég óska þess að þið munið eiga góða og upplýsta umræðu um þau mikilvægu mál sem hér eru til umfjöllunar.