Stækkun ESB og áhrif hennar á EES-samninginn
Reykjavík, 17.12.2002
Stækkun ESB og áhrif hennar á EES-samninginn
Ræða Halldórs Ásgrímssonar, utanríkisráðherra, flutt af Gunnari Snorra Gunnarssyni, ráðuneytisstjóra, á aðalfundi landsnefndar Alþjóðaverslunarráðsins
Nú þegar hillir undir lok ársins, er orðið ljóst að mesta stækkun Evrópusambandsins mun verða að veruleika. Tíu nýjar þjóðir bætast í hóp þeirra fimmtán sem fyrir eru. Með inngöngu hinna nýju aðildarríkja frá Mið- og Austur-Evrópu, stækkar innri markaður ESB og mun eftir það ná til um 500 milljóna manna í Evrópu.Ræða Halldórs Ásgrímssonar, utanríkisráðherra, flutt af Gunnari Snorra Gunnarssyni, ráðuneytisstjóra, á aðalfundi landsnefndar Alþjóðaverslunarráðsins
Pólitískt og efnahagslegt mikilvægi
Stækkun Evrópusambandsins hefur verið dyggilega studd af ríkjum EFTA og öðrum ríkjum heims. Ísland hefur verið virkur þátttakandi í þeirri þróun sem átt hefur sér stað í aðildarríkjunum tilvonandi, meðal annars með frumkvæði við viðurkenningu sjálfstæðis Eystrasaltsríkjanna. Pólitískt séð er stækkunin gríðarlega mikilvæg. Einungis eru tæplega 60 ár frá lokum síðari heimstyrjaldarinnar og enn aðeins um 10 ár frá því að flest þau ríki sem nú stefna á inngöngu, náðu aftur stjórntaumum eftir lok kalda stríðsins. Aðild ríkjanna í austurvegi verður því mjög söguleg og munu þá mætast í Evrópusambandinu gamlir andstæðingar, sem hafa náð að tengjast nýjum böndum, á sama hátt og Frakkar og Þjóðverjar gerðu við upphaf Evrópusamstarfsins fyrir rúmlega hálfri öld. Við megum ekki standa utan þessarar sögulegu þróunar.
En þó pólitíski ávinningurinn sé mikill, er efnahagslegi ávinningurinn af stækkun sá þáttur sem ef til vill er helst hægt að spá um og mæla með hliðsjón af fyrri stækkunum. Ljóst er að við aðild nýrra ríkja að ESB og í framhaldinu að EES-samningnum, munu opnast nýir markaðir og ný tækifæri í þjónustu, fjárfestingum og ýmis konar starfsemi. Stækkunin hefur hins vegar bæði kosti og galla fyrir okkur í EES-samstarfinu. Þó hún virðist hagkvæm til lengri tíma litið eru ákveðin atriði sem valda áhyggjum og er ljóst að þau munu verða til umfjöllunar í þeim stækkunarviðræðum um EES-svæðið sem nú fara í hönd.
Efnahagslegir kostir og gallar
Þegar kemur að því að meta kosti og galla stækkunar fyrir Ísland sem aðila að EES-samningnum, er markaðsaðgangur fyrir sjávarafurðir eitt af því fyrsta sem ber á góma. Það er staðreynd að með þeim fríverslunarsamningum sem við höfum í dag í gegn um EFTA, við tilvonandi aðildarríki, höfum við fullt tollfrelsi fyrir sjávarafurðir. Náist ekki samningar um annað, munu verða lagðir tollar á sumar afurðir, eins og til dæmis síld, eftir inngöngu þessara ríkja í ESB. Á það hefur verið bent að útflutningur sjávarafurða til þessara ríkja sé ekki mikill og því er beint fjárhagslegt tap ekki mikið. Það má vera. Hins vegar er jafnljóst að markaðir nýrra aðildarríkja eru í örum vexti. Tækifærin til að auka markaðshlutdeildina, vinna nýja markaði og efla útflutning, verða ekki jafngóð og áður. Í rekstri eins og sölu fiskafurða geta nokkrar prósentur í tollálagningu skipt miklu máli. Við höfum haft þá stöðu að vera með betri kjör en Evrópusambandið við útflutning sjávarafurða til hinna nýju aðildarríkja. Eftir stækkun mun taflið snúast við að óbreyttu og við hafa lakari stöðu í samkeppni við núverandi Evrópusambandsríki. Okkar útflutningur nú er að vísu ekki ýkja mikill, en fyrir ákveðnar byggðir og einstök fyrirtæki getur verðmæti hans vegið mjög þungt. Það er líka ljóst að möguleikar eru til að auka hann eftir stækkun með bættum efnahag nýrra aðildarríkja. Það auðveldar hins vegar ekki samninga um betri markaðsaðgang, að ekki hafa verið nýttir nægilega þeir markaðir sem fyrir hendi hafa verið. Norðmenn hafa hins vegar verið öflugir við að vinna sér markað, t.d. í Póllandi, þar sem þeir hafa ráðandi markaðshlutdeild með þorsk, síld og fleiri sjávarafurðir.
Í þessu sambandi verðum við einnig að huga að viðskiptaumhverfi útflutningsfyrirtækja. Alþjóðavæðing fer ört vaxandi og útflytjendur hafa alla möguleika til að staðsetja sig landfræðilega þar sem þeim hentar best. Ekki er nægilegt að skoða heildarhagsmunina fyrir þjóðarbúið þegar metnir eru kostir og gallar við stækkun, heldur þarf einnig að horfa til hagsmuna fyrirtækja, frumkvöðla og vaxtarsprota í atvinnulífinu. Séu skilyrði hér á landi þeim ekki hagstæð, má búast við að þau leiti annað til að setja upp rekstur sinn. Viðskiptaumhverfið hér á landi verður því að vera samkeppnishæft. Þrátt fyrir að markaðsstaða fyrir ákveðnar tegundir sjávarafurða okkar versni ef til vill, við aðild nýrra ríkja að ESB, ber að hafa í huga að þeir fríverslunarsamningar sem hafa verið í gildi við hin tilvonandi aðildarríki, eru nokkuð takmarkaðir. Þeir fjalla einkum um fríverslun með vörur. Þeir eru gerðir á þeim tíma þegar EFTA einbeitti sér mun meira að vöruviðskiptum heldur en gert er í nýrri og víðtækari samningum sem gerðir hafa verið, t.d. við Singapúr og Mexíkó. Mið- og Austur-Evrópuríkin tíu sem gerast aðilar að ESB líklega árið 2004, munu hins vegar gerast þátttakendur í innri markaðnum. Með aðild að EES-samningnum munu þessi ríki koma til með að verða hluti af EES-svæðinu. Þar munu skapast möguleikar fyrir fjárfestingar, stofnun fyrirtækja og rekstur, þjónustuviðskipti og samstarf á ýmsum sviðum. Við höfum nú þegar séð að íslensk fyrirtæki hafa stofnað til rekstrar og mikilla fjárfestinga í Austur-Evrópu og er skemmst að minnast lyfjaverksmiðju Pharmaco á Möltu. Með samræmdum reglum innri markaðarins verður auðveldara fyrir íslenska fjárfesta að eiga slík viðskipti og sérstaklega munu smærri fyrirtæki geta nýtt sér slíka kosti. Íslendingar búa að því að eiga mikinn mannauð og frumkvöðla sem geta nýtt tækifæri af þessu tagi og gert sér verðmæti úr þekkingu sinni. Stofnun fyrirtækja, útflutningur, frjáls för fólks og þjónustu - allt verður þetta hluti af möguleikum í nýju reglukerfi sem aðildarríkin nýju taka yfir, auk pólitísks og efnahagslegs stöðugleika sem er nauðsynlegur í þessum efnum.
Áhrif stækkunar innri markaðarins eru ekki einhliða. Frjáls för fólks hingað til lands frá nýjum aðildarríkjum verður einnig heimil. Eftir stækkun EES mun fólk frá þessum löndum geta komið hingað til starfa án þess að sækja sérstaklega um atvinnu- eða dvalarleyfi. Við höfum þegar góða reynslu af starfsmönnum frá þessum löndum og hefur til dæmis fjöldi þeirra starfað í sjávarútvegi hér á landi. Í samráði við aðila vinnumarkaðar og atvinnulíf hefur ekki verið talin ástæða til að binda aðlögunartíma varðandi frjálsa för fólks hingað til lands eftir stækkun, þó að vísað hafi verið til svokallaðs öryggisákvæðis EES samningsins, sem heimilar að gripið sé til úrræða ef óviðunandi aðstæður skapast.
Það má heldur ekki gleyma því að hagvöxtur á eftir að verða töluverður í þeim löndum sem nú bætast við Evrópusambandið. Reynslan hefur sýnt að þegar ríki með lítinn hagvöxt verða aðilar að Evrópusambandinu, verður verulegur vöxtur í hagkerfinu. Evrópusambandið áætlar að um 1,3 - 2,1% bætist við þann hagvöxt sem þegar er orðinn mikill í nýjum aðildarríkjunum. Talið er að hagvöxtur verði 4% að meðaltali í þessum ríkjum eftir stækkun, en á hér á landi er reiknað með að hagvöxtur verði fjórðungur úr prósenti á þessu ári, en fari vaxandi. Aukið fjárstreymi og neysla mun örva efnahagslíf nýju aðildarríkjanna. Það mun á móti þýða breytingar á neyslumynstri og má reikna með að eftirspurn aukist eftir dýrari vörum og þjónustu sem hingað til hefur ef til vill ekki verið nema á fárra færi að kaupa í þessum löndum. Danska útflutningsráðið hefur áætlað að útflutningsviðskipti við hin tilvonandi aðildarríki muni fjór- til fimmfaldast fram til 2008 og geti sexfaldast á um 10 árum. Engin ástæða er til að ætla annað en að Íslendingar geti einnig aukið útflutning sinn til þessara ríkja og náð góðri markaðshlutdeild í þessum ríkjum. Útflutningur og fjárfestingar haldast mjög oft í hendur og þeim fylgja þjónustuviðskipti. Það virðist því ljóst að stækkun ESB og EES er líkleg til að hafa góð áhrif á íslenskt efnahagslíf til lengri tíma litið, þrátt fyrir að stækkunin sé ákveðin áskorun og kalli á meira uppbyggingarstarf.
Praktísk atriði, t.d. nefndaþátttaka o.fl.
Áhrif stækkunar á EES-samninginn sem slíkan eru að nokkru leyti áhyggjuefni. Ég hef lýst því áður að áhugi og vilji til að halda samningnum um EES á lofti innan framkvæmdastjórnar ESB, fer stöðugt minnkandi og vitneskja um hið Evrópska efnahagssvæði og aðild Íslands að því, hefur farið minnkandi. Það eru því ýmsir praktískir hlutir sem við þurfum að hafa áhyggjur af eftir að stækkunarferlinu lýkur.
Eitt af því er að við munum eiga við að glíma þunglamalegra EES þar sem verulegur aðstöðumunur og stærðarmunur er staðreynd. Annars vegar verður Evrópusambandið, 25 ríki með mismunandi sjónarmið og viðhorf. Samstarf um 500 milljóna manna, sem munu eflaust hafa nóg með að ná samkomulagi og sætta sjónarmið sín á milli. Hins vegar verða EFTA ríkin þrjú sem eru aðilar að EES samningnum, með tæplega 5 milljónir manna. EES EFTA ríkin verða því um 1% af innri markaðnum, í mannfjölda talið.
Við höfum reynt það fram að þessu að áhugi hefur farið minnkandi og rekstur samningsins verið þyngri á ýmsum sviðum, þar sem ekki er vilji til að taka tillit til sérstakra þarfa eða erfitt um vik að fá viðurkennd réttindi okkar í samstarfinu við ESB. Það er ekki við því að búast að slíku muni linna við stækkun, heldur má fremur búast við enn þyngri róðri. Evrópusambandið reiknar með að það verði erfitt að koma málum í gott horf og koma stofnunum ESB í fullan gang eftir stækkun. Það má búast við því að þeir erfiðleikar muni endurspeglast í EES samstarfinu. Undanfarið hefur gætt aukinnar óþolinmæði gagnvart samningnum og EES EFTA ríkjunum. Stærðarmunurinn hefur sín áhrif þar og í auknum mæli líta embættismenn á okkur sem sérviskulönd sem vilja standa fyrir utan sambandið, hafna þátttöku í hluta þess, en vilja njóta innri markaðarins. Skilningur á sérstöðu okkar og sögulegum forsendum EES-samningsins fer þverrandi, eftir því sem árin líða.
EES-samningurinn hefur verið óbreyttur frá gildistöku hans, þrátt fyrir þá þróun og tilfærslu valda sem hefur átt sér stað innan Evrópusambandsins. Þess vegna er viðsemjandi okkar og rekstraraðili samningsins, framkvæmdastjórnin, komin í allt annað hlutverk en hún var fyrir 10 árum þegar samningurinn var undirritaður. Framkvæmdastjórnin hefur með breyttum valdahlutföllum stofnana ESB misst það sjálfstæða hlutverk sem hún hafði áður. Hún hefur mun takmarkaðra hlutverk en áður sem armur framkvæmdavaldsins innan ESB, en sækir umboð sitt í auknum mæli til Evrópuþingsins og ráðsins. Við höfum undanfarið í vaxandi mæli þurft að leita til aðildarríkjanna og eiga samskipti beint við ráðamenn, t.d. nú nýverið til þess að reyna að hafa áhrif á endurskoðun þess samningsumboðs sem framkvæmdastjórnin lagði fyrir aðildarríki í hendur fyrir stækkunarviðræðurnar sem áætlað er að hefja 9. janúar. Æðstu embættismenn utanríkisráðuneytis og sendiherrar lögðust á eitt við að kynna þau mál í höfuðborgum ESB ríkjanna 15 og var þar um gífurlega vinnu að ræða. Eftir 2004 verður róðurinn enn þyngri og fleiri sem þarf að sannfæra, þar sem 25 ríki munu í framtíðinni þurfa að ná saman um hvert umboð framkvæmdastjórnar eigi að vera. Við höfum þó séð að með átaki okkar til að hafa áhrif á samningsumboðið til framkvæmdastjórnar vegna stækkunar, hefur okkur tekist að fá fram nokkrar breytingar.
Stækkunin nú
Það er ljóst að sú stækkun sem nú fer í hönd hefur leitt til krafna um aukin framlög úr hendi Ísland og hinna EES EFTA ríkjanna. Framlög okkar til uppbyggingar og þróunar verður eitt stóru málanna í stækkunarviðræðum um EES svæðið.
Það má einnig benda á að ýmsar yfirlýsingar hafa heyrst í hita leiksins, m.a. um hugsanlega uppsögn samningsins af hálfu ESB. Þrátt fyrir að við tökum slíkar upphrópanir ekki mjög alvarlega, vekja þær okkur óneitanlega til umhugsunar um valkostina í stöðunni, náist ekki saman.
Eins og er, eru Íslendingar með nálægt 74m % af sínum útflutningi til núverandi EES ríkja, . Evrópusambandið er því okkar langstærsti útflutningsmarkaður og verður okkur enn mikilvægari eftir stækkun.
Næsta stækkun
Við sjáum að fast er nú lagt að Evrópusambandinu að opna á frekari stækkun á næstu árum. Það er í skoðun að taka upp viðræður við Tyrki. Búlgaría og Rúmenía bíða fremst í röðinni og þurfa að uppfylla frekari efnahagsleg og pólitísk skilyrði áður en hægt verður að semja um inngöngu þeirra. Næsta stækkun er þegar á teikniborðinu og mörg ríki virðast hugsa sér til hreyfings, einkum á Balkanskaganum. Meira að segja Rússar hafa óskað eftir að gera samning um sérstakt evrópskt svæði eða samstarf við ESB. EES/EFTA löndin eru hins vegar á jaðrinum eða hliðarlínunni og fylgjast með kappleiknum eins og önnur smáríki í Evrópu.
Annað samstarf og staða í Evrópu
Evrópusambandið hefur hins vegar aukið samstarf á öðrum sviðum en því viðskiptatengda. Við tökum fullan þátt í Schengen samstarfinu, þar sem við erum í ríkum tengslum og náinni samvinnu við þau lönd Evrópusambandsins sem starfa innan Schengen. Öryggisarmur Evrópusambandsins hefur einnig verið að þróast verulega og er það samstarf orðið mjög mikið innan ESB, en Ísland stendur alfarið utan þess, að öðru leyti en því sem aðild okkar að Nato tekur til.
Evran er einnig áhugaverður samstarfsvettvangur og er skýrt dæmi um það samstarf og þá samræmingu sem nú hefur átt sér stað innan Evrópusambandsins, þrátt fyrir að enn standi þrjú ríki ESB utan hennar. Evrópa hefur undanfarin örfá ár sameinast og lönd ESB náð betra samstarfi á flestum sviðum.
Bíða og sjá
Það liggur fyrir að í samningunum sem framundan eru, munum við reyna að ná sem bestum samningum og það er alveg ljóst að á brattann er að sækja. Möguleikar okkar á stærri sameiginlegum markaði innan EES verða augljóslega gífurlegir og þörf verður á markvissu starfi til að sækja inn á þá. Tækifærin sem skapast, þarf að grípa. Ef við lítum 10 ár aftur í tímann sjáum við allt annað þjóðfélag, með þrengri áherslur og mikil ríkisafskipti. Hvað sjáum við ef við lítum 10 ár fram í tímann? Verðum við utan ESB í hópi með öðrum smáríkjum, Andorru, Liechtenstein, Mónakó og San Marino? Getum við búist við að Noregur og Sviss verði í hópnum utan ESB, eða verða það Rússar, Tyrkir og Albanía. Hvenær ætlum við svo að skoða valkostina. Ætlum við að bíða þar til staða okkar verður þannig að ákvarðanir þurfi að taka í snatri, eða eigum við að gefa okkur tíma fyrir upplýsta umræðu, þannig að ákvörðunin sem tekin verður sé grundvölluð á okkar besta mati á langtímahagsmunum þjóðarinnar.
Í alþjóðlegu umhverfi eins og við lifum í í dag, gerast hlutirnir oft hratt. Samningar og samskipti þjóða fyrir nokkrum áratugum gengu hægt, voru óbreyttir um langan tíma og má nefna sem dæmi að 40 ár liðu frá gerð varnarsamningsins þar til hann var fyrst tekinn til endurskoðunar. Nú er umhverfið síbreytilegt og þróun svo hröð að landakort og fræðirit úreldast á nokkrum árum.
Það er nauðsynlegt að við höldum vöku okkar og séum viðbúin því að takast á við áskoranir breytilegu umhverfi og aðstæðum sem geta skapast á skömmum tíma.
Viðskiptalífið gegnir lykilhlutverki við að nýta þau tækifæri sem stækkunin færir okkur. Stjórnvöld geta aðeins reynt að skapa sem bestan ramma fyrir viðskipti á innri markaðnum og bæta samkeppnisstöðu í alþjóðlegum samanburði. Ég trúi því að íslensk fyrirtæki séu tilbúin til að takast á við þá áskorun sem stækkun ESB og EES svæðisins verður og nýta þá möguleika sem hún býður upp á.