Bætt stjórn úthafsveiða: Sjóræningjaveiðar og skaðlegar fiskveiðar

Utanríkisráðuneytið leggur mikla áherslu á hagsmunagæslu í hafréttarmálum. Þetta er eitt meginverkefni skrifstofu þjóðréttarfræðings og auðlinda- og umhverfisskrifstofa ráðuneytisins helgar sig að verulegu leyti málefnum hafsins. Við eigum náið samstarf á þessu sviði við sjávarútvegsráðuneytið, umhverfisráðuneytið og ýmsa aðra aðila í stjórnkerfinu. Við höfum einnig átt gott samstarf og samráð við hagsmunaaðila í sjávarútvegi, ekki síst Landssamband íslenskra útvegsmanna.

Ég hef verið beðinn að fjalla hér um tvö málefni. Annars vegar er um að ræða sjóræningjaveiðar en við Íslendingar höfum orðið fyrir barðinu á þeim m.a. að því er varðar veiðar á karfa utan efnahagslögsögunnar á Reykjaneshrygg. Við höfum gripið til aðgerða gagnvart viðkomandi skipum í samstarfi við aðrar þjóðir og munum grípa til frekari aðgerða gagnvart þeim til að tryggja réttmæta hagsmuni okkar. Hins vegar er um að ræða skaðleg áhrif fiskveiða á viðkvæm vistkerfi hafsins, en eins og menn vita hefur töluvert verið þrýst á um að koma á alþjóðlegu banni við botnvörpuveiðum á úthafinu. Þessi tvö mál virðast ólík við fyrstu sýn en eiga það sameiginlegt að þau kalla á bætta stjórn fiskveiða á úthafinu. Þau eiga það einnig sameiginlegt að um þau er fjallað á innlendum, svæðisbundnum og hnattrænum vettvangi. Mun ég fyrst fjalla um síðarnefnda málið, þ.e. botnvörpumálið svokallaða, sem hefur verið mjög til umfjöllunar í allsherjarþingi Sameinuðu þjóðanna á allra síðustu árum.

* * *

Umfjöllun um málefni hafsins hefur stóraukist á vettvangi Sameinuðu þjóðanna undanfarinn áratug samfara aukinni vitund um margvíslegt mikilvægi hafsins, umhverfisvitund og alþjóðavæðingu. Til vitnis um það má annars vegar nefna að fyrir átta árum var komið á fót óformlegu samráðsferli S.þ. um málefni hafsins og hafréttarmál er kemur saman hvert sumar, tekur fyrir eitt eða tvö málefni sem eru ofarlega á baugi og undirbýr umfjöllun allsherjarþings S.þ. um þau að hausti. Hins vegar má benda á að árlegar hafréttar- og fiskveiðiályktanir allsherjarþingsins aukast sífellt að vöxtum og samningaviðræður um ályktanirnar á haustin standa yfir lengur en áður, nú samtals í 4-5 vikur.

Íslendingar, sem eru svo mjög háðir hafinu og auðlindum þess, hljóta almennt séð að fagna þessari þróun. Í henni felast m.a. tækifæri til að fjalla um málefni sem eru hnattræns eðlis, svo sem varnir gegn mengun hafsins er virðir engin landamæri og verður að mæta með hnattrænum aðgerðum. Hinu er ekki að leyna að alþjóðavæðingunni fylgja einnig ákveðnar hættur. Þannig hefur gætt vaxandi tilhneigingar ýmissa ríkja og félagasamtaka á vettvangi Sameinuðu þjóðanna til að hafa afskipti af fiskveiðistjórnun og koma á nokkurs konar yfirþjóðlegri stjórnun fiskveiða í heiminum. Við höfum lagt áherslu á að sporna gegn þessari þróun enda er afstaða Íslands sú að fiskveiðistjórnun falli samkvæmt hafréttarsamningi og úthafsveiðisamningi S.þ. ýmist undir fullveldisréttindi einstakra ríkja eða valdsvið svæðisbundinna fiskveiðistjórnunarstofnana.

Í samningaviðræðum um fiskveiðiályktun allsherjarþingsins haustið 2004 var m.a. fjallað um skaðleg áhrif fiskveiða á viðkvæm vistkerfi hafsins, svo sem kaldsjávarkóralla, neðansjávartinda og hverastrýtur. Enginn ágreiningur var um það meginmarkmið að vernda hin viðkvæmu vistkerfi, enda hefur það bæði þýðingu fyrir vöxt og viðgang fiskstofnanna til lengri tíma litið og fyrir verndun líffræðilegs fjölbreytileika hafsins, en sum umræddra vistkerfa eru staðbundin og einstök.

Hins vegar greindi menn mjög á um leiðir að þessu markmiði. Fram komu tillögur um alþjóðlegt bann við botnvörpuveiðum á úthafinu sem Ísland og fleiri ríki beittu sér gegn m.a. á grundvelli áðurnefndra meginsjónarmiða og náðu ekki fram að ganga. Þess í stað samþykkti allsherjarþingið að beina því til strandríkja að bæta stjórn botnfiskveiða innan eigin efnahagslögsögu og til svæðisbundinna fiskveiðistjórnunarstofnana að bæta stjórn slíkra veiða á úthafinu, með sérstöku tilliti til verndunar viðkvæmra vistkerfa hafsins. Að því er varðar svæði á úthafinu, sem ekki lúta stjórn svæðisstofnana, var samþykkt að hvetja viðkomandi veiðiríki til að koma slíkum stofnunum á fót og bæta fram að því stjórn á botnfiskveiðum skipa er sigla undir fána þeirra.

Á dögunum fór fram í New York fyrri viðræðulota um fiskveiðiályktun allsherjarþings S.þ. í ár og var þar m.a. fjallað um þetta málefni. Var þar farið yfir aðgerðir ríkja og svæðisstofnana til að hrinda samþykktinni frá 2004 í framkvæmd. Aðilar voru sammála um að ýmislegt hefði áunnist á undanförnum tveimur árum, en greindi á um hvort og með hvaða hætti rétt væri að herða orðalag samþykktarinnar. Þannig lýstu sum ríki, m.a. Ástralía, Nýja Sjáland og Noregur, sig hlynnt alþjóðlegu banni við botnvörpuveiðum á úthafinu, ýmist almennt eða á þeim svæðum sem ekki lúta enn stjórn svæðisstofnana. Önnur ríki, svo sem Ísland, Bandaríkin, Kanada og Japan, auk Evrópusambandsins, lýstu sig hins vegar mótfallin slíku banni.

Af Íslands hálfu var lögð áhersla á að halda þeirri nálgun sem samþykkt var fyrir tveimur árum og hafna alfarið hvers konar alþjóðlegu banni við botnvörpuveiðum á úthafinu. Það kynni að virðast ódýr lausn fyrir Ísland að fallast á slíkt bann, enda stunda íslensk fiskiskip ekki botnvörpuveiðar á úthafinu heldur einungis innan efnahagslögsögunnar. Hins vegar lítum við svo á að málið snúist um grundvallaratriði; sé „prinsippmál.“ Vert er að hafa í huga í þessu sambandi að ýmis félagasamtök hafa kynnt áætlanir um að ná fyrst fram banni við botnvörpuveiðum á úthafinu en í framhaldi af því í efnahagslögsögu strandríkja.

Við lýstum þeirri afstöðu í viðræðunum á dögunum að að svo miklu leyti sem frekari hnattrænna aðgerða væri talin þörf bæri að fela viðkomandi sérstofnun Sameinuðu þjóðanna, Matvæla- og landbúnaðarstofnuninni, FAO, það hlutverk. Því til stuðnings vísuðum við til þess að um afar tæknilegt og flókið mál væri að ræða. Ekki væri hægt að alhæfa um skaðsemi einstakra veiðarfæra, t.d. botnvörpu, sem væru bæði ólík að gerð og notuð með mismunandi hætti og við ólíkar aðstæður. Stórir hlutar hafsbotnsins, einkum mjúkir sandbotnar, þörfnuðust ekki sérstakrar verndar. Bentum við á að allsherjarþingið gæti m.a. beint því til FAO að semja tæknilegar leiðbeiningarreglur um botnfiskveiðar á úthafinu og kalla jafnframt til fundar þeirra ríkja sem stunda slíkar veiðar í þeim tilgangi að stuðla að ábyrgari veiðum og bættri stjórn þeirra. Almennt var vel verið tekið í hugmyndir Íslands um aukið hlutverk FAO en sum ríki vilja ganga mun lengra.

Seinni viðræðulotan um fiskveiðiályktun allsherjarþings S.þ. mun fara fram seinni hluta nóvember og verður þá reynt til þrautar að ná almennu samkomulagi í þessu mikilvæga máli. Gera má ráð fyrir að niðurstaðan verði sú að herða orðalag samþykktarinnar frá 2004 nokkuð, einkum hvað varðar botnfiskveiðar á svæðum á úthafinu sem lúta ekki enn stjórn neinna fiskveiðistjórnunarstofnana heldur aðeins einstakra fánaríkja. Ljóst þykir hins vegar að ekki verði samkomulag um alþjóðlegt bann við botnvörpuveiðum á úthafinu, enda eru mörg af helstu fiskveiðiríkjum heims andsnúin slíku banni.

Við höfum vakið athygli á því í allsherjarþinginu að Ísland hafi árum saman beitt svæðalokunum sem lið í fiskveiðistjórnun, m.a. í því skyni að vernda viðkvæm vistkerfi hafsins. Fyrir tæpu ári tilkynntum við í ávarpi okkar þar að íslensk stjórnvöld hefðu ákveðið að friða fimm afmörkuð svæði innan efnahagslögsögunnar, samtals um 80 ferkílómetrar að stærð, fyrir fiskveiðum sem haft geta skaðleg áhrif á kóralla sem þar er að finna. Ánægjulegt var að geta tekið fram að ákvörðun þessi, sem hefði verið tekin á vísindalegum grundvelli, hefði jafnframt verið tekin að höfðu samráði við hagsmunaaðila í sjávarútvegi og að það samráð hefði leitt til þess að stærra svæði hefði verið friðað en upphaflega hafði verið gert ráð fyrir. Enn fremur höfum við vakið athygli á ákvörðunum Norðaustur-Atlantshafs-fiskveiðinefndarinnar, NEAFC, m.a. um tímabundið bann við skaðlegum fiskveiðum á nokkrum neðansjávartindum og á afmörkuðu svæði á Reykjaneshrygg utan íslensku efnahagslögsögunnar.

Mikilvægt er að við Íslendingar gefum gott fordæmi og stöndum okkur vel við verndun viðkvæmra vistkerfa hafsins fyrir skaðlegum áhrifum fiskveiða, innan efnahagslögsögunnar svo og á úthafinu í samstarfi við önnur ríki á vettvangi viðkomandi svæðisstofnana. Bregðist ríki heims skyldum sínum í þessum efnum er hætt við því að við taki yfirþjóðleg ákvarðanataka um fiskveiðistjórnun í heiminum.

* * *

Ég ætla nú að víkja stuttlega að sjóræningjaveiðunum en sjávarútvegsráðherra mun hafa fjallað um ýmsa þætti þeirra í ávarpi sínu fyrr í dag.

Í umfjöllun um ólöglegar veiðar, eða sjóræningjaveiðar, er rétt að greina á milli efnisreglna og lögsögureglna. Samkvæmt ákvæðum hafréttarsamningsins um veiðar á úthafinu, sem hafa ótvírætt stöðu þjóðréttarvenju og binda því öll ríki heims óháð aðild þeirra að samningnum, er ríkjum skylt að grípa til ráðstafana til verndunar lifandi auðlinda hafsins. Þau bera jafnframt skyldur til að eiga samstarf við önnur hlutaðeigandi ríki í þessum efnum, annaðhvort beint eða á vettvangi þar til bærra svæðisbundinna fiskveiðistjórnunarstofnana. Í úthafsveiðisamn-ingnum er gengið skrefinu lengra og kveðið á um að aðeins þau ríki, sem eru aðilar að viðkomandi svæðisstofnun eða fallast á að virða þær verndunar- og stjórnunarákvarðanir sem stofnunin tekur, skuli njóta aðgangs að þeim fiskstofnum sem um er að ræða. Báðir samningarnir kveða síðan á um ítarlegar skyldur ríkja til að hafa eftirlit með og stjórn á veiðum fiskiskipa sem sigla undir fána þeirra – svonefndar fánaríkjaskyldur.

Engum vafa er undirorpið að veiðar hentifánaskipa á karfa utan lögsögunnar á Reykjanes-hrygg undanfarin misseri fara í bága við umrædd ákvæði samninganna tveggja. Viðkomandi fánaríki hafa því brotið gegn umræddum ákvæðum hafréttarsamningsins og einnig gegn ákvæðum úthafsveiðisamningsins séu þau aðilar að þeim samningi.

Sú spurning vaknar þá til hvaða aðgerða sé unnt að grípa gagnvart skipum er stunda sjóræningjaveiðar á úthafinu og hvaða ríki geti gripið til slíkra aðgerða. Hér komum við að sérstöku eðli þjóðaréttarins. Ólíkt því sem gildir almennt um framfylgd laga og viðurlög við brotum að landsrétti er ekki til að dreifa neinni alþjóðalögreglu sem kemur almennt lögum yfir þá sem brjóta gegn reglum þjóðaréttar. Lögsögureglur þjóðaréttarins takmarka og í mörgum tilvikum möguleika eins ríkis til að grípa til fullnustuaðgerða gagnvart þegnum annars ríkis.

Samkvæmt meginreglu hafréttarsamningsins, sem leiðir af frelsi ríkja til siglinga á úthafinu, hefur fánaríki einkalögsögu yfir skipum sínum þar. Ríkjum er því almennt ekki heimilt að grípa til aðgerða gagnvart fiskiskipum sem sigla undir fána annars ríkis á úthafinu, jafnvel þótt fyrir liggi að viðkomandi skip hafi gerst sekt um ólöglegar veiðar þar. Einungis mjög takmarkaðar undantekningar eru frá þessari meginreglu að því er fiskiskip varðar og mun ég gera grein fyrir þeim á eftir.

Í ljósi meginreglunnar um einkalögsögu fánaríkja yfir skipum sínum á úthafinu kemur ekki á óvart að aðildarríki Norðaustur-Atlantshafsfiskveiðinefndarinnar, NEAFC, hafa lagt sérstaka áherslu á samstarf sitt sem hafnríkja til að freista þess að koma í veg fyrir sjóræningjaveiðar á samningssvæði fiskveiðinefndarinnar. NEAFC hefur í þessu skyni samþykkt gerð svonefndra neikvæðra lista, sem skip er stunda ólöglegar fiskveiðar eru sett á, og aðildarríkin skuldbundið sig til að beita hafnríkislögsögu sinni gagnvart slíkum skipum og loka höfnum sínum alfarið fyrir þeim. Því miður hafa verið nokkrar brotalamir á framkvæmd þessa og glufur myndast í höfnum í Þýskalandi og svo nýlega í Rússlandi, en ef tekst að fyrirbyggja það er þetta fyrirkomulag vel til þess fallið að gera skipum erfitt um vik að stunda sjóræningjaveiðar og draga úr arðsemi þeirra.

Íslensk stjórnvöld hafa sem kunnugt er fylgst sérstaklega með þeim skipum sem stundað hafa sjóræningjaveiðar á karfa á Reykjaneshrygg og beint því til ríkja utan NEAFC, sem þau hafa siglt til víðs vegar um heim, að taka þátt í baráttunni gegn ólöglegum fiskveiðum með því að loka höfnum sínum fyrir viðkomandi skipum. Almennt hefur verið brugðist vel við þessari málaleitan og hefur lokun hafna stuðlað að því að gera viðkomandi skipum erfitt um vik, en ljóst er að ekki er gerlegt að hafa fullkomið eftirlit með skipunum í fjarlægum heimsálfum og koma að fullu í veg fyrir að þau nái t.d. að umskipa afla á sjó.

Í þessu sambandi er rétt að geta þess að um þessar mundir á sér stað mikilvæg þróun á alþjóðavettvangi innan hafréttarins hvað hafnríkislögsögu varðar. Fram að þessu hefur það almennt verið hverju ríki í sjálfsvald sett hvort og að hve miklu leyti það beitir lögsögu sinni sem hafnríkis gagnvart skipum er stunda ólöglegar veiðar. Meirihluti ríkja virðist nú þeirrar skoðunar að nauðsynlegt sé að gera hafnríkislögsögu að einhverju leyti skyldubundna og setja lágmarksreglur í þessu sambandi. Á endurskoðunarráðstefnu úthafsveiðisamningsins sl. vor var samþykkt að hvetja til þess að á vettvangi FAO verði unnið að gerð bindandi alþjóðasamnings þar að lútandi og allsherjarþing S.þ. mun væntanlega taka undir það í fiskveiðiályktun sinni nú í haust.

Vil ég nú víkja stuttlega að þeim undantekningum sem til eru frá meginreglunni um einkalögsögu fánaríkja yfir skipum sínum á úthafinu að því er fiskveiðar varðar. Úthafsveiði-samningurinn kveður á um nýja og mikilvæga undantekningu sem felur í sér framþróun þjóðaréttar á þessu sviði. Samkvæmt henni hafa öll aðildarríki samningsins, sem eru aðilar að svæðisstofnun, rétt til að hafa eftirlit með fiskiskipum annarra aðildarríkja samningsins á því úthafssvæði sem stofnunin nær til. Gildir þetta óháð því hvort fánaríki skipanna séu aðilar að viðkomandi stofnun eður ei. Aðildarríkin hafa enn fremur rétt til að fara með framkvæmdar-vald gagnvart umræddum skipum sinni fánaríkið ekki skyldum sínum í því efni. Þannig gæti t.d. strandríki að áðurnefndum skilyrðum uppfylltum gripið í taumana og stöðvað ólöglegar veiðar skips á úthafinu ef fánaríkið léti það undir höfuð leggjast. Rétt er að undirstrika að aðeins er unnt að beita þessari undantekningu úthafsveiðisamningsins gagnvart skipum er sigla undir fána aðildarríkja samningsins.

Í þessu sambandi er þó rétt að benda á að í úthafsveiðisamningnum er að finna mikilvæg ákvæði sem er sérstaklega beint gegn óábyrgum veiðum ríkja sem ekki eiga aðild að samningnum. Samkvæmt þeim er aðildarríkjum samningsins ekki aðeins heimilt, heldur skylt, að grípa til aðgerða, í samræmi við samninginn og reglur þjóðaréttar, til að koma í veg fyrir veiðar og aðrar athafnir skipa, er sigla undir fána ríkja sem ekki eru aðilar að samningnum, sem grafa undan svæðisbundnum verndunar- og stjórnunarráðstöfunum eða framkvæmd samningsins að öðru leyti. Í samningaviðræðunum um fiskveiðiályktun allsherjarþings S.þ. nú í haust höfum við gert tillögu um texta sem gerir ráð fyrir að ríki verði hvött til að sinna þessari skyldu.

Mikilvægt er að hafa í huga að sérstakar reglur gilda að þjóðarétti um þjóðernislaus skip, þ.e. skip sem ekki hafa heimild til að sigla undir fána nokkurs ríkis. Slík skip njóta eðli máls samkvæmt ekki verndar neins ríkis og hvaða ríki sem er hefur lögsögu gagnvart þeim á úthafinu. Hafi þjóðernislaust skip orðið uppvíst að ólöglegum veiðum geta önnur ríki því gripið til aðgerða gagnvart því til að stöðva slíkar veiðar.

Í hafréttarsamningnum er síðan kveðið á um að skip, sem siglir undir fánum tveggja eða fleiri ríkja og notar þá eftir sinni hentisemi, geti ekki gert kröfu til nokkurs viðkomandi þjóðernis gagnvart öðru ríki og megi líkja því við þjóðernislaust skip. Hvaða ríki sem er hefði því lögsögu yfir slíku skipi. Tilvik þetta er býsna raunhæft og ýmis þeirra skipa, sem iðulega er vísað til sem hentifánaskipa, myndu falla hér undir.

Þau sjóræningjaveiðiskip, sem hvað erfiðast er að öðlast lögsögu yfir, eru þau sem sigla undir fána eins og sama ríkis en viðkomandi ríki hefur ítrekað vanrækt fánaríkisskyldur sínar. Ljóst er að beita má slík ríki pólitískum þrýstingi og reynslan sýnir að mörg þeirra gefast á endanum upp og afturkalla heimild viðkomandi skipa til að sigla undir fána þeirra. Hugsan-legt er að unnt sé að ná lögsögu yfir slíku skipi á meðan það er án fána, eða að það myndi í framhaldinu falla undir þá gerð hentifánaskipa sem nefnd var að framan og líkja má við þjóðernislaus skip.

Ýmsir framsæknir fræðimenn viðra nú og þá skoðun að vanræki fánaríki ítrekað skyldur sínar sem slíkt gagnvart skipum er stunda ólöglegar fiskveiðar beri að líta svo á að um þjóðernis-laus skip sé að ræða, enda sé engu eiginlegu fánaríki til að dreifa. Flestir fræðimannanna viðurkenna að þetta sé ekki gildandi þjóðaréttur í dag en vilja stuðla að því að hann þróist með þessum hætti. Þá þróun viljum við gjarnan styðja og ýta undir.

Íslensk stjórnvöld munu á næstu mánuðum kanna til hlítar til hvaða aðgerða unnt sé að grípa gagnvart skipum sem stunda sjóræningjaveiðar úr íslenskum deilistofnum á úthafinu, yfirfara innlend lög og reglur í þessu sambandi og taka virkan þátt í svæðisbundnu og hnattrænu samstarfi á þessu sviði. Við skynjum mikinn pólitískan meðbyr í þessu máli enda almenn og öflug andstaða gegn sjóræningjaveiðum í heiminum og við getum nýtt hann í okkar þágu.

* * *

Ég vil að lokum þakka fyrir að fá þetta tækifæri til að ávarpa aðalfund LÍÚ og fjalla um nokkur þeirra mála sem efst eru á baugi á sviði hafréttarins. Utanríkisráðuneytið hefur átt gott samstarf við LÍÚ og get ég nefnt sem nýlegt dæmi að Kristján Þórarinsson, stofnvistfræðingur sambandsins, tók þátt ásamt mér í hluta fyrri viðræðulotunnar um fiskveiðiályktun allsherjar-þings S.þ. á dögunum og Friðrik J. Arngrímsson, framkvæmdastjóri sambandsins, hyggst taka þátt í seinni viðræðulotunni ásamt mér. Mikilvægt er að við skiljum hagsmuni ykkar og að þið skiljið hvernig og við hvaða aðstæður gæsla þeirra hagsmuna fer fram.