Skýrsla um aðildarviðræður við Evrópusambandið

Skýrsla um aðildarviðræður við Evrópusambandið og um þróun mála innan sambandsins

Hagfræðistofnun Háskóla Íslands hefur skilað af sér skýrslu um úttekt á stöðu aðildarviðræðna Íslands við Evrópusambandið og þróun sambandsins skv. samningi þar um milli utanríkisráðuneytisins og stofnunarinnar og undirritaður var 25. október 2013. Í úttekt Hagfræðistofnunar var sjónum sérstaklega beint að þeim tíma frá því er Ísland sótti um aðild að sambandinu, sumarið 2009, og litið jafnt til laga- og stofnanalegra þátta og efnahagsmála. Viðamikilli úttekt Hagfræðistofnunar er skipt í fjóra meginþætti og er í hverjum hluta fjallað sérstaklega um framtíðarhorfur í þeim málaflokki sem til umfjöllunar er, sérstaklega er kemur að sjávarútvegs- og landbúnaðarmálum. 


Spurningar og svör úr skýrslu Hagfræðistofnunar


Hver eru grundvallaratriði stækkunarstefnu Evrópusambandsins?

Í júlí 2009 tók við samningaferli sem mótaðist af stækkunarstefnu Evrópusambandsins eins og hún hafði þróast í gegnum tíðina. Stækkunarstefnan endurspeglast af þeim pólitíska og efnahagslega raunveruleika sem við blasir á hverjum tíma.

Stækkunarferlið einkennist nú af strangari skilyrðum fyrir inngöngu en áður tíðkaðist. Það er afleiðing þess að flestar þjóðir sem nýlega hafa gengið inn í sambandið og þær þjóðir sem eru í aðildarviðræðum, eru á ýmsan hátt ólíkar þeim löndum sem fyrir voru í sambandinu.

Lönd sem óska aðildar gangast undir ákveðin grundvallarskilyrði. Í meginatriðum snúast þau um að aðildarríki samþykki sáttmála ESB, markmið og stefnu og þær ákvarðanir sem teknar hafa verið.

Gengið er út frá því að umsóknarríki sækist eftir aðild. Í aðildarviðræðum er fjallað um hvernig Ísland muni taka upp og hrinda í framkvæmd réttarreglum ESB. Þannig er ekki um hefðbundnar samningaviðræður að ræða.

 

Var flýtimeðferð í boði fyrir Ísland?

Þótt Ísland hafi aðlagast reglu- og stofnanagerð Evrópusambandsins í gegnum samninginn um EES hefur ætíð verið ljóst að aðildarferlið færi eftir þeim formlegu reglum sem um það gilda.

Engin augljós ástæða var til að ætla að frá hinu formlega ferli fengjust undanþágur og að hægt yrði að flýta því..

Í fylgiskjali við meirihlutaálit utanríkismálanefndar er  vitnað í að aðildarviðræður gætu hafist í byrjun árs 2010 og verið lokið um mitt ár 2011. Er þar bent á reynslu annarra þjóða og tiltekið að Norðmenn hafi lokið aðildarviðræðum á u.þ.b. einu ári og Svíar, Austurríkismenn og Finnar þurftu 14 mánuði í viðræður. Það gekk ekki eftir vegna breytinga á umsóknarferli ESB.

Óljóst er hvers vegna þarna var miðað við hraða umsóknarferlis sem ekki var lengur unnið eftir, við mat á því hve langan tíma tæki að ljúka viðræðunum. Það er saðreynd að umsóknarferlið dróst á langinn miðað við þær áætlanir sem vísað er í, í fylgiskjali meirihlutaálitsins

Hver var árangur fram að viðræðuhléi?

Fram að hléi á aðildarviðræðum höfðu 27 kaflar af 33 verið opnaðir, af þeim var 11 lokað til bráðabirgða. Sex kaflar höfðu enn ekki verið opnaðir en samningsafstaða lá fyrir í tveimur þeirra. Samningsafstaða lá ekki fyrir í fjórum köflum, þ.e. landbúnaðarkafla, sjávarútvegskafla, kafla um frjálsa fjármagnsflutninga og kafla um staðfesturétt og þjónustufrelsi.Lögð hafði verið áhersla á að flýta þeim köflum sem líklegast var að væri umdeildir, nánar tiltekið sjávarúvegskaflann og landbúnaðarkaflann en það gekk ekki eftir.

Ekki auðnaðist að opna og leggja fram samningsafstöðu varðandi fyrrnefnda fjóra kafla. Á það sérstaklega við þar sem ljóst var að reyna myndi á ýmis mikilvæg álitamál hvað þá varðaði.

Hver var staða viðræðna um sjávarútvegsmál?

Þegar gert var hlé á viðræðunum hafði ráðherraráð ESB ekki afgreitt rýniskýrslu framkvæmdastjórnar ESB um sjávarútvegsmál og Ísland gat því ekki lagt fram formlega samningsafstöðu sína í sjávarútvegi. Rýniskýrsla er mat á Íslandi sem umsóknarríki í viðkomandi málaflokki.  Í skýrslu Hagfræðistofnunar er ályktað að erfitt sé að átta sig á hver framvinda viðræðnanna hefði orðið. Ekkert lá fyrir um hvenær ESB myndi afgreiða rýniskýrsluna.

Ekki eru til fordæmi fyrir því að hægt væri að semja út frá áherslum í meirihlutaáliti utanríkismálanefndar sem lagt var fram þegar Alþingi samþykkti að sækja um aðild. Í þessu samhengi er bent á að stofnanir ESB hafi vald til að setja löggjöf í sjávarútvegsmálum sambandsins í mjög víðtækum mæli.

ESB fer eitt með valdheimildir yfir varðveislu auðlinda í sameiginlegri fiskveiðistefnu þess. Nær það ekki aðeins til reglna um leyfilega hámarksafla og tæknilegar verndarráðstafanir heldur einnig til reglna um markaðsmál og skiptingu kvóta milli aðildarríkjanna.

Er talið að ESB hafi viljað setja opnunarviðmið sem þyrfti að uppfylla áður en viðræður gætu hafist, í rýniskýrslu vegna sjávarútvegskaflans. Ef  miðað er við opnunarviðmið sem lögð voru fram vegna kafla um landbúnað og dreifbýlisþróun má ætla að slíkt hefði kallað á gerð tímasettrar aðgerðaráætlunar Íslendinga um hvernig og hvenær Ísland hygðist aðlagast löggjöf og stefnu Evrópusambandsins.

Vandséð er hvernig Ísland hefði getað komið með áætlun um aðlögun að stefnu Evrópusambandsins í sjávarútvegsmálum.

 

Hver er reynslan af inngöngu annarra þjóða varaðandi sjávarútvegsstefnu ESB?

Það eru stofnanir ESB sem ákveða leyfilegan heildarafla úr öllum helstu nytjastofnum og hvernig hann skuli skiptast á milli einstakra aðildarríkja. Þar er stuðst við meginreglu um hlutfallslegan stöðugleika. Sú regla gildir þó ekki við úthlutun nýrra veiðiréttinda. Í slíkum tilvikum er horft til hagsmuna sérhvers aðildarríkis.

Aðeins ESB hefur vald til að vera í fyrirsvari og gera þjóðréttarlega samninga við ríki utan sambandsins er snerta fiskveiðar, sem og aðra samninga er varða alþjóðleg hafsvæði. Þannig væri það ESB, fyrir hönd Íslands, sem héldi á samningaviðræðum við Norðmenn um veiðar úr makrílstofninum.

Reynsla af inngöngu annarra þjóða sýnir að erfiðlega hefur gengið að fá varanlegar undanþágur frá sjávarútvegsstefnu Evrópusambandsins.

Hins vegar hafa fengist tímabundnar undanþágur og í sumum tilfellum hefur tekist að fá fram lítilsháttar breytingar í löggjöf sambandsins til að eiga við sérstök vandamál sem upp hafa komið. Malta fékk undanþágur frá fiskveiðistefnunni þar sem mælt er fyrir um breytingar á reglugerð um tæknilegar verndarráðsstafanir vegna viðgangs fiskistofna í Miðjarðarhafi. Slíkum tilhliðrunum er einungis breytt á vettvangi ESB.


Nú hafa orðið breytingar á sjávarútvegsstefnu ESB, hefðu þær getað komið Íslandi til góða?

Veigamiklar breytingar hafa orðið á sameiginlegri stefnu Evrópusambandsins í sjávarútvegsmálum í gegnum tíðina. Nú er t.a.m. áhersla lögð á að einungis höfuðmarkmiðin séu ákvörðuð sameiginlega en útfærsla og ákvarðanavald um hvernig þeim markmiðum sé náð, eru færð nær heimabyggð.

Hugsanlega væri hægt að hugsa sér að Ísland yrði skilgreint sem sérstakt fiskveiðistjórnunarsvæði innan sameiginlegrar fiskveiðistjórnunarstefnu Evrópusambandsins en hvaða þýðingu það hefði fyrir stjórn fiskveiða hér við land er með öllu óljóst, m.a. vegna þess að stjórnunin sjálf væri háð Evrópureglum.

Eftir stendur að þau lönd sem sækja um aðild að Evrópusambandinu gangast undir hina sameiginlegu fiskveiðistefnu og allar breytingar á henni í framtíðinni verða einungis ákveðnar á  vettvangi ESB.

 

Hafði makríldeilan áhrif á viðræður um sjávarútveg?

Deilan um stjórn og skiptingu makrílstofnsins hefur lengi valdið áhyggjum og leiddi hún til bréflegra kvartana aðildarþjóðar til sjávarútvegsstjóra Evrópusambandsins. Er vel þekkt að sjávarútvegsstjórinn boðaði refsiaðgerðir í lok árs 2010 í kjölfar þess að samningaviðræður höfðu engan árangur borið.

Deilur um skiptingu og stjórn makrílstofnsins flýttu ekki fyrir opnun sjávarútvegskaflans þar sem hugmyndir höfðu verið uppi um að setja opnunarviðmið sem þyrfti að uppfylla áður en viðræður gætu hafist, af hálfu Evrópusambandsins. Það hefði kallað á að Ísland hefði þurft að leggja fram tímasetta áætlun um hvernig og hvenær Íslendingar hygðust aðlagast löggjöf og stefnu Evrópusambandsins.

 

Hverjar voru líkurnar á því að um semdist um hvalveiðar Íslendinga?

Ljóst er að litlar líkur eru til að hægt hefði verið að semja um undanþágur frá hvalveiðibanni.

Hjá Evrópusambandinu falla hvalveiðar undir umhverfismál. Mikil andstaða er við hvalveiðar í Evrópusambandinu og ályktaði þýska þingið t.a.m. sérstaklega að sett skyldi það skilyrði fyrir aðild Íslands að Evrópusambandinu að Íslendingar hættu að veiða hvali.

 

Hver var staðan í samningunum um landbúnaðarmál, hefðu undanþágur verið mögulegar?

Í landbúnaðarkaflanum lagði Ísland fram aðgerðaáætlun um undirbúning. ESB hafði  samþykkt áætlunina og boðið Íslendingum að leggja fram samningsafstöðu. Ekki tókst að leggja lokahönd á samningsafstöðuna áður en viðræðunum var frestað. Ástæða þess er að treglega gekk að sætta ólík sjónarmið innanlands.

Reynsla annarra þjóða sýnir að ekki hafa fengist varanlegar undanþágur frá sameiginlegri stefnu Evrópusambandsins. Aðild þýðir að ríki taki hina sameiginlegu stefnu upp. Dæmi má nefna um heimild Svía og Finna til að veita langtíma innanlandsstuðning til að tryggja að landbúnaður verði áfram stundaður (sérstaklega litið til landbúnaðarsvæða norðan 62. breiddargráðu). Slíkar sérstakar lausnir í þágu einstakra aðildarríkja breyta því ekki að innganga í ESB þýðir upptöku sameiginlegrar landbúnaðarstefnu.

Hægt er að fá tímabundnar undanþágur en þær eru teknar upp í gerðir sambandsins og breytingar á þeim verða einungis gerðar á grundvelli ESB. Þegar um er að ræða sérlausnir sem kynni að verða samið um, þarf að taka skýrt fram í aðildarsamningi eigi þær að vera varanlegar. Þeim er þó alltaf hægt að breyta á vettvangi ESB.

 

Hverjar eru helstu breytingarnar sem urðu á Lissabon-sáttmálanum á sama tíma og Ísland sótti um aðild?

Skýrslan beinir sjónum að þeim breytingum sem urðu við upptöku Lissabon-sáttmálans sem var tekinn upp um svipað leyti og Ísland sótti um aðild.

Umfangsmiklar breytingar áttu sér stað er vörðuðu nýtt umsóknarríki þegar litið er til stofnana Evrópusambandsins, beinna réttaráhrifa, forgangsáhrifa, óskrifaðra meginregla Evrópusambandsréttar og lýðræðis í ESB.

Því hefur lengi verið haldið fram að lagagerðir innan ESB styddust ekki við nægilegan lýðræðislegan grundvöll (lýðræðishalli ESB). Reynt hefur verið að koma til móts við það með vaxandi áhrifum þjóðþinga aðildarríkjanna.

Með Lissabon-sáttmálanum jukust völd framkvæmdastjórnarinnar sem hefur nú aukinn frumkvæðisrétt. Þetta sést best á því að leiðtogaráðið getur ekki breytt tillögu framkvæmdastjórnarinnar nema með einróma ályktun – að frátöldum vissum undantekningartilvikum.

Áhrifa Lissabon-sáttmálans gætir bersýnilega er kemur að náttúruauðlindum og hagsmunum Íslands.

 

Hver voru áhrif Lissabon-sáttmálans á sjávarútvegsstefnu ESB?

Ákvæði Lissabon-sáttmálans um starfsemi ESB fela stofnunum þess það hlutverk að taka upp og þróa sameiginlega fiskveiðistefnu.

Þessi staðreynd – að stofnunum sambandsins hafi verið falið víðtækt vald til lagasetningar á tilteknu sviði – útilokar að jafnaði vald aðildarríkjanna að sama skapi.

Það leiðir af almennum reglum sambandsréttar að lagasetningarvald um fiskimál er hjá sambandinu en ekki aðildarríkjunum. Telja verður að þau hafi afsalað sér rétti til að setja reglur á þessu sviði, a.m.k. í öllum aðalatriðum.

 

Hver er afstaða Evrópusambandsins til þess að veita undanþágur í aðildarviðræðum?

Að mati Evrópusambandsins eiga öll aðildarríkin að sitja við sama borð. Með öðrum orðum eiga leikreglurnar að vera þær sömu fyrir þau öll. Þetta á sérstaklega við um málaflokka þar sem tekin hefur verið upp sameiginleg stefna og sambandið fer að verulegu leyti eitt með vald. Þetta á við í landbúnaðar- og fiskveiðimálum.

Sameiginleg evrópsk stefna hefur náð sérstaklega langt á þessum sviðum. Frá þessu eru í grundvallaratriðum aðeins veittar tímabundnar undanþágur. Þær eru einkum hugsaðar sem aðlögunartími fyrir viðkomandi aðildarríki til að laga sig að breyttum aðstæðum en tímabundnir erfiðleikar Evrópusambandsins sjálfs geta einnig haft áhrif.

 

Hver er afstaða ESB til varðveislu sjávarauðlinda?

Varðveisla  sjávarauðlinda, fellur undir óskiptar valdheimildir ESB, en orðasambandið er hins vegar túlkað vítt og nær t.d. til reglna um leyfilega hámarksafla, tæknilegra verndarráðstafana og skiptingu kvóta milli aðildarríkjanna.

Má ætla að varðveisla líffræðilegra auðlinda nái í raun til hvers kyns ráðstafana sem miði að því að markmiðum samningsins um starfsemi Evrópusambandsins verði náð.

 

Hverju spáir Hagfræðistofnun um hagvöxt í aðildarríkjum Evrópusambandsins?

Hagvaxtarspár gera ráð fyrir að hagvöxtur í ESB muni verða minni en í Bandaríkjunum. Hagvaxtarþróun einstakra landa innan sambandsins getur orðið mjög mismunandi og ómögulegt að spá fyrir um hagvöxt til lengri tíma með nokkurri vissu.

 

Myndi aðild að ESB lækka verðbólgu?

Varasamt er að draga þá ályktun að innganga í Evrópusambandið ein og sér myndi lækka verðbólgu á Íslandi strax við inngöngu. Reynsla annarra þjóða gefur til kynna að þótt verðbólga geti haldist há í einhvern tíma eftir inngöngu færist hún nær verðbólgu annarra aðildaríkja með tíð og tíma.

Verðbólga er misjöfn milli ESB-ríkjanna þrátt fyrir sameiginlegan markað og mynt. Þau ríki sem glímdu við háa verðbólgu fyrir inngöngu í ESB gerðu það áfram í nokkurn tíma eftir inngöngu. Að undanförnu virðist sem verðbólga hafi leitað jafnvægis á evrusvæðinu. Benda flestar spár til að mismunur í verðbólgu hinna ýmsu aðildarríkja Evrópusambandsins muni fara minnkandi með tímanum.

 

Myndu lánakjör mín til húsnæðis batna innan ESB?

Vextir hafa löngum verið hærri hér á landi en í nágrannaríkjunum, en munurinn fer þó minnkandi. Ekkert er hins vegar hægt að fullyrða um það hver vaxtakjör verða á Íslandi ef til aðildar að ESB kemur. Vaxtakjör ráðast fyrst og fremst af aðstæðum í hverju landi fyrir sig, og eru vextir mjög breytilegir í einstökum aðildarríkjum ESB. Þannig eru húsnæðisvextir lægstir í Finnlandi, um 1,46% og hæstir í Hollandi, 4,51%, samkvæmt nýlegri skýrslu Hagfræðistofnunar.


Hvernig gengur aðildarríkjum ESB að uppfylla Maastricht-skilyrðin?

ESB-ríkjunum hefur gengið misjafnlega að uppfylla markmið Maastricht-skilyrðanna um afgang af rekstri og skuldum hins opinbera sem hlutfall af vergri landsframleiðslu.

Hlutfall landanna sem ná ekki markmiðunum hefur hækkað undanfarin ár, sem endurspeglar verri stöðu hins opinbera bæði á evrusvæðinu og í ESB.

Þróunin er áhyggjuefni þar sem hún kann að auka þrýsting á Seðlabanka Evrópu að kaupa skuldir ríkjanna, sem felur í sér peningaprentun og aukna verðbólgu, sem síðan dregur úr trúverðugleika peningastefnu bankans.

Það er áhyggjuefni að samleitni í stöðu opinberra fjármála landa Evrópusambandsins og evrusvæðisins hefur minnkað.  Það kann að auka þrýsting á að einstök lönd yfirgefi evrusamstarfið til þess að geta notað peningaprentun til þess að borga skuldir hins opinbera í viðkomandi landi.


Gætum við tekið upp evruna strax ef við gengum í ESB?

Öllum aðildarríkjum ESB ber að taka upp evru að undanskildum Danmörku og Bretlandi sem hafa lagalega undanþágu frá upptöku. Til þess að undirbúa slíka aðlögun, þurfa aðildarríkin að vera þátttakendur í gengissamstarfinu ERM II í a.m.k. tvö ár. Ríkjum er hins vegar í sjálfsvald sett hvenær þau hefja þátttökuna í ERM II. Á meðan á þátttökunni í ERM II stendur þurfa ríkin að uppfylla Maastricht-skilyrðin svokölluðu um vexti, verðbólgu, fjárlagahalla og ríkisskuldir, áður en af upptöku evru getur orðið.


Mikið hefur verið rætt um atvinnuleysi og stöðu ríkisfjármála í ESB-ríkjum, hver er staðan nú?

Evrukreppan hefur leitt í ljós ýmsar brotalamir í sameiginlega myntkerfinu. Sundurleitni í efnahag evrusvæðisins, sérstaklega þegar litið er til stöðu ríkisfjármála einstakra ríkja, hefur valdið vandræðum.

Mikill munur er á atvinnuleysi milli svæða í Evrópusambandinu og þrátt fyrir sameiginlegan vinnumarkað virðist sem tiltölulega lítið sé um búferlaflutninga milli landa sambandsins og því dragi hægt úr þessum mun.

Framundir síðustu aldamót hefur munur í framleiðni minnkað milli Evrópulanda og Bandaríkjanna en rétt fyrir síðustu aldamót tók hann að vaxa aftur. Þegar fjármálakreppan reið yfir heiminn 2008-2009 hélt framleiðni áfram að vaxa í Bandaríkjunum á meðan hún minnkaði í Evrópu.


Hvað þyrfti til að klára aðildarviðræður við Evrópusambandið?

Það má tiltaka tvö meginatriði. Annars vegar sterka pólitíska samstöðu að baki samningamönnum Íslands og þeim markmiðum sem þeim væri ætlað að vinna eftir. Hins vegar að fyrir lægi samstaða innanlands varðandi meginhagsmuni Íslands sem tryggðu atvinnuvegi Íslands.


Hversu langan tíma tæki það?

Tímasetning myndi alfarið velta á tvennu, annarsvegar því aðildarferli sem hefur skapast á síðastliðnum árum og á því hvernig gengi að ná fram meginhagsmunum þeim sem að framan greinir.